Resumen

Objetivo. El presente artículo tiene el objetivo de caracterizar las políticas públicas vigentes en materia de niñez y adolescencia durante el período de 2009 a 2023 en Costa Rica, con la pretensión de aportar elementos de juicio a la comprensión de la forma en que el país ha configurado su agenda de compromisos y acción en la materia, así como la identificación de vacíos, retos y oportunidades de política pública. Método. Se parte del análisis de políticas públicas propuesto por el enfoque del analiticismo y su abordaje racional del ciclo de las políticas públicas. Se realizó una revisión documental para identificar las políticas públicas en niñez y adolescencia de Costa Rica, caracterizando sus etapas. Resultados. Las políticas públicas de niñez y adolescencia en Costa Rica carecen de modelos gestión y evaluativos que permitan su seguimiento, monitoreo y mejora continua, no cuentan con un ecosistema interinstitucional robusto que facilite su implementación y son desarrolladas desde un abordaje de tendencia adultocéntrica donde la población meta participa solo como receptora pasiva y en el plano consultivo. Conclusión. Si bien las políticas públicas son un instrumento necesario y clave para el avance de los derechos humanos y la agenda temática cubierta por estas en Costa Rica es amplia, las debilidades aquí señaladas sugieren que su capacidad para lograrlo es significativamente limitada.

Palabras clave: derechos humanos, niñez y adolescencia, planificación, políticas públicas.

Abstract

Objective. This paper aims to characterize the public policies in force concerning children and adolescents in Costa Rica between 2009 and 2023. The purpose is to provide analytical tools for understanding how the country has configured its agenda of commitments and actions in this field, as well as identifying gaps, challenges, and opportunities in public policy. Method. The study is grounded in the analysis of public policies proposed by the approach of analyticism and its rational approach to the cycle of public policies. A document review was conducted to identify public policies and characterize their stages concerning children and adolescents in Costa Rica. Results. Public policies for children and adolescents in Costa Rica lack management and evaluation models that allow for their follow-up, monitoring, and continuous improvement. These policies do not have a robust inter-institutional ecosystem that facilitates their implementation, and they are developed from an adult-centric approach where the target population participates only as a passive recipient and at a consultative level. Conclusion. Although public policies are a necessary and key instrument for advancing human rights, and the thematic agenda covered by them in Costa Rica is broad, the weaknesses identified here suggest that their capacity to achieve this remains significantly limited.

Keywords: human rights, childhood and adolescence, planning, public policy

Resumo

Objetivo. Este artigo tem por objetivo caracterizar as políticas públicas vigentes em matéria de infância e adolescência no período de 2009 a 2023 na Costa Rica, com a finalidade de oferecer elementos que contribuam para compreender de que forma o país estruturou sua agenda de compromissos e ações nesse campo, assim como identificar lacunas, desafios e oportunidades de política pública. Método. Adota-se o marco de análise de políticas públicas proposto pelo enfoque analiticista, com sua abordagem racional do ciclo das políticas públicas. Realizou-se uma revisão documental para identificar as políticas públicas de infância e adolescência na Costa Rica, caracterizando suas diferentes etapas. Resultados. As políticas públicas de infância e adolescência no país carecem de modelos de gestão e de avaliação que permitam seu acompanhamento, monitoramento e melhoria contínua. Além disso, não dispõem de um ecossistema interinstitucional robusto que favoreça sua implementação e, em grande medida, são elaboradas sob uma perspectiva adultocêntrica, na qual a população destinatária participa apenas como receptora passiva ou em caráter consultivo. Conclusão. Embora as políticas públicas constituam um instrumento necessário e central para o avanço dos direitos humanos, e apesar da abrangência temática da agenda coberta na Costa Rica, as fragilidades apontadas sugerem que sua capacidade de efetivação permanece significativamente limitada.

Palavras-chave: direitos humanos, infância e adolescência, planejamento, políticas públicas

Introducción

Costa Rica ratificó en 1989 la Convención sobre los Derechos del Niño, la cual sentó precedentes legales para avanzar en la protección integral de la persona menor de edad y fortalecer la institucionalidad que promueve los derechos humanos de esta población (Pereira et al., 2023). Nueve años más tarde, en 1998, mediante la Ley 7739, Costa Rica creó el Código de la Niñez y la Adolescencia, que sirvió para vincular su marco jurídico con la citada Convención. Más tarde, en 2009, el país aprobó su primera política nacional y general de niñez y adolescencia, con vigencia hasta 2021.

De acuerdo con el artículo 4 del Código de Niñez y Adolescencia costarricense: “Será obligación general del Estado adoptar las medidas administrativas, legislativas, presupuestarias y de cualquier índole, para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad” (Asamblea Legislativa de Costa Rica, 1998). Es decir, en el campo jurídico se entiende que la realización de los derechos de niñas, niños y adolescentes requiere de políticas públicas que aseguren su cumplimiento. En otras palabras, las políticas públicas deben ser el brazo operativo que convierta los derechos en realizaciones efectivas palpables en la vida de las personas.

Si bien Costa Rica es considerado un país protector de los derechos humanos, también presenta problemas importantes en materia de gobierno y gestión pública que afectan el desarrollo y accionar de las políticas públicas en el campo de la niñez y la adolescencia, entre los cuales se encuentran: recortes a la inversión social en áreas tales como salud, educación, asistencia social, vivienda, cultura, arte, recreación y deporte; debilidad estructural en la capacidad de la institucionalidad para dar respuesta a los retos sociales, rigidez, burocratización e ineficiencia institucional, poca evaluación de los programas y proyectos públicos, poca cultura de gestión orientada a resultados y rendición de cuentas, mayor tendencia a los enfoques de acción represivos y de situación irregular que a los preventivos y de protección integral, poca articulación de la investigación avanzada sobre desarrollo humano en la gestión social pública, debilidad del accionar en el área local y de atención directa, y poca consciencia de los retornos de la inversión oportuna y adecuada en niñez y adolescencia (Chaverri Chaves et al., 2015a; Chaverri Chaves et al., 2023; Programa Estado de la Nación, 2024).

Aunque Costa Rica tiene un marco jurídico considerado robusto y un ecosistema de instituciones, programas y servicios públicos valorado como amplio (Chaverri Chaves, 2015b), no existe, según esta indagación, un documento que integre y caracterice al conjunto de las políticas de niñez y adolescencia aprobadas en el país en la actualidad, lo cual justifica realizar el presente estudio de descripción de tales políticas públicas. A través de la identificación y revisión de los documentos oficiales de las políticas públicas de niñez y adolescencia, se espera que este trabajo aporte en la construcción de conocimiento descriptivo de las acciones que el Estado costarricense ha decretado para el ámbito de niñez y adolescencia en el período de 2009 a 2023.

Se parte del concepto de política pública entendida en el sentido formal como el conjunto de las acciones decretadas por el Estado y sus instituciones para dar respuesta, en este caso, a los derechos y necesidades de la población de niñas, niños y adolescentes en Costa Rica. La política pública como ideal, se puede definir como una estrategia con la que el Estado coordina y articula el comportamiento de los actores involucrados en una materia, a través de un conjunto de acciones sucesivas e intencionales, que representan la realización concreta de decisiones en torno a objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a situaciones socialmente relevantes (Torres-Melo y Santander, 2013). Al respecto, resulta importante distinguir entre políticas públicas como ideal versus políticas públicas como acciones u omisiones de hecho, puesto que estas últimas pueden o no coincidir, y en ocasiones contradecir, las obligaciones contraídas de modo oficial por el Estado. Aquí se examina el plano formal u oficial, no el práctico o fáctico, el cual excede las posibilidades de este trabajo.

El análisis de políticas públicas, como área de estudio disciplinar, implica un conjunto amplio de campos diversos, entre los cuales se encuentran los siguientes: análisis de políticas públicas, decisiones públicas, análisis de políticas, elección racional, evaluación de políticas, evaluación de programas públicos, toma de decisiones, planificación, entre otros (Cardozo, 2001). El análisis de políticas públicas requiere del aporte de distintas disciplinas académicas, tales como: ciencias políticas, sociología, antropología, psicología, administración, economía, derecho, estadística, matemáticas, en la búsqueda de describir, explicar y resolver los problemas propios de las políticas públicas (Cardozo, 2001). De manera más reciente, se han incorporado en este propósito disciplinas como las ciencias cognoscitivas, la economía del comportamiento o la inteligencia artificial.

Desde una perspectiva teórica, Luis, Carrasco y Guerra (2021) proponen que las políticas públicas han sido entendidas desde cuatro referentes teóricos principales: 1) neopositivismo, 2) realismo crítico, 3) reflexivismo y 4) analiticismo. De seguido se los reseña con brevedad.

El neopositivismo es un abordaje teórico que parte de la noción positivista en la cual la realidad es aquello que es observable y por tanto posible de modelar, comprendiendo los sistemas en los cuales se desarrollan las políticas públicas por medio de la identificación de variables independientes (causales) y dependientes (efectos). Parte del modelo hipotético deductivo, estudia las políticas públicas y testea hipótesis que pretenden explicarlas por medio de modelos econométricos de políticas públicas. Esta teoría ofrece un amplio instrumental metodológico empírico, pues está asociada a la tradición de investigación experimental, centrada en la manipulación y control de variables, pero excede las posibilidades del presente trabajo debido a los propósitos descriptivos de este.

El realismo crítico considera las políticas públicas como una acción institucional condicionada por las reglas, prácticas organizadas y estructuras de significado y recursos, en un contexto social determinado. Esta teoría permite analizar valores, comportamientos y creencias que condicionan las políticas públicas. Este abordaje teórico es bastante útil para el análisis de caso de las políticas públicas, que facilita la comprensión de estas desde, por ejemplo, la experiencia de quienes las implementan y reciben. Sin embargo, este potencial excede el propósito de análisis más formal y programático del presente artículo.

El reflexivismo considera las políticas públicas como el producto de la acción social colectiva, la cual participa e influye en la construcción de un determinado orden social de la acción pública y política que se ve como un campo de disputa de poder (Lascoumes y Le Galès, 2017). En este enfoque, las políticas públicas son un terreno donde confluyen diversos discursos de los distintos actores sociales involucrados en su definición y orientación. Dado el objetivo descriptivo formal desde lo oficial de este trabajo, este enfoque resultaría inadecuado, pues se orientaría a otro tipo de estudio, más centrado en el análisis del discurso de los actores y no en la formulación programática como se pretende aquí.

Por su parte, el analiticismo considera las políticas públicas como narrativas que se explican como un proceso racional de causas y efectos que se plasman en el ciclo de políticas públicas, que pasa por las siguientes etapas: 1) definición de la agenda e identificación del problema, 2) formulación de acciones, 3) toma de decisiones, 4) implementación y 5) evaluación. Esta forma de análisis lineal y secuencial construye un modelo idealizado, que permite comprender las políticas públicas como ciclos que ocurren a través del tiempo. Este enfoque puede también concentrarse en uno de los momentos en el ciclo de una política pública. Esta teoría brinda un instrumental teórico que sirve de referente en el presente estudio, pues se enfoca en la etapa de formulación de las acciones desde la perspectiva de lo aprobado y publicado en un contexto formal.

Se podría plantear que este enfoque es inapropiado y poco realista por no centrarse en la tensión entre lo formulado y lo implementado o no implementado, y las formas en que los actores involucrados entienden las políticas públicas. Sin embargo, desde una perspectiva de Derechos Humanos, los instrumentos formales cumplen un papel crucial, pues constituyen los referentes de lo esperado a los que es necesario recurrir de modo continuo y desde cuya comprensión se puede empoderar a la ciudadanía, pues cuando se comprende lo formal entonces se cuenta con mayor capacidad para exigirlo en el plano de lo real. Desde esta perspectiva, el presente trabajo asume que una comprensión descriptiva e integrada de los compromisos de política pública adoptados de manera oficial por el Estado costarricense, ofrece una herramienta panorámica de potencial utilidad para empoderar a la ciudadanía, aumentando su capacidad de exigencia de deberes operativos y de rendición de cuentas de las instituciones públicas.

Método

El objetivo general de este trabajo es el de caracterizar las políticas públicas vigentes de niñez y adolescencia en Costa Rica durante el período del 2009 al 2023 en Costa Rica, para la comprensión de la forma en que el país ha configurado su agenda formal de compromisos de acción, así como la identificación de vacíos, retos y oportunidades en esta materia.

El análisis de las políticas públicas como objeto de estudio tiene múltiples aproximaciones metodológicas que responden a distintas corrientes de pensamiento y perspectivas analíticas. Al respecto, Torres-Melo y Santander (2013) distinguen tres marcos metodológicos que han surgido en la literatura de análisis de procesos de política pública:

1.Enfoque racionalista o de planeación racional: busca imprimir al proceso analítico de la construcción de opciones de política pública la objetividad del análisis racional.

2.Enfoque cognitivo-discursivo: analiza las políticas públicas como portadoras de visiones de mundo.

3.Enfoque de la estructura de gobierno o de gobernanza: piensa el accionar del Estado en el marco de la interacción gobierno-sociedad.

Este trabajo emplea el primer enfoque, enfatiza en el ciclo de política pública como marco introductorio al análisis de esta, que es vista como un proceso que surge con la identificación de un problema, la formulación de una solución, su implementación y evaluación (Torres-Melo y Santander, 2013). Para estos autores, este tipo de análisis brinda conocimiento acerca de la forma en que actúa el Estado, así como sobre las causas, consecuencias y dinámicas de las políticas públicas. Este trabajo se enfoca en el análisis de la formulación general y el marco de acción aprobado y publicado de las políticas públicas de niñez y adolescencia identificadas.

El proceso metodológico general de investigación se realizó de la siguiente manera: 1) Identificación de las políticas públicas de niñez y adolescencia de Costa Rica vigentes en el período 2009 a 2023, 2) Construcción de matriz de preguntas generadoras para el análisis de la formulación del marco de acción, 3) Búsqueda bibliográfica de investigaciones realizadas sobre las políticas públicas identificadas, y 4) Análisis de la formulación de las políticas públicas identificadas de acuerdo con la matriz de preguntas generadoras construida (ver tabla 1).

De la implementación del paso 1 se lograron identificar un total de 33 documentos oficiales de política pública, que se encontraban vinculados con políticas, planes o acciones en materia de infancia y adolescencia. El análisis se organizó de acuerdo con las etapas del ciclo de política pública y las preguntas generadoras, cuyos resultados se presentan en el siguiente apartado.

Tabla 1:
Preguntas generadoras según la etapa del ciclo de la política pública

Dimensiones según etapa del ciclo de la política pública	Interrogantes orientadoras
Identificación general	¿Cuál es el nombre, período de vigencia y órgano rector de la política pública?
Definición de la agenda e identificación del problema	¿Se alinea políticamente a las Convenciones Internacionales ratificadas por Costa Rica en la materia?
	¿Se alinea al Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI) de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica?
Formulación de acciones o soluciones	¿Posee la política pública un plan de acción?
	¿Se cuenta con presupuesto definido para la política pública?, ¿participan niñas, niños y adolescentes en las acciones?
	¿Se detalla una lógica causal o cadena de resultados en la política pública?
Implementación	¿Se propone un modelo de gestión en la política pública?
Evaluación	¿Posee una estructura de monitoreo con indicadores para su seguimiento?
	¿Se considera un sistema de información que soporte el monitoreo de la política pública?
	¿Son reportados los resultados esperados con la política pública?

Fuente: elaboración propia.

Resultados

Temporalidad de las políticas públicas

Los documentos recuperados y analizados poseen un rango temporal de vigencia que va desde el 2009 hasta el 2032, pero ninguno cubre todo este período, es decir, su margen de acción se ubica en diferentes segmentos dentro de este espacio de 23 años. En total, se analizaron 33 políticas públicas de niñez y adolescencia de Costa Rica. Dentro de los documentos recuperados se encuentran: políticas públicas propiamente dichas, planes nacionales y agendas nacionales. No se consideraron políticas regionales, cantonales ni internacionales, sino solo en el ámbito del país.

Resulta pertinente señalar que la revisión parte del año 2009, ya que es el año en que entró en vigor la primera Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2009-2021, por lo que no se consideran aquí políticas públicas previas a este período (ver figura 1).

Figura 1
Cantidad de políticas públicas de niñez y adolescencia vigentes por año de 2009 a 2032 en Costa Rica

Fuente: elaboración propia a partir de PANI y UNICEF (2009), CNNA y UNICEF (2015), CNNA, PANI y UNICEF (2018a), CNNA, PANI y UNICEF (2017a), CNNA, PANI y UNICEF (2018b), CNNA, PANI y UNICEF (2017b), CPJ (2020), MCJ (2013), MINSA (2011), MINSA (2012), Conapdis (2011), INAMU (2018), INAMU (2017), MICITT (2021), PNUD (2010), MJP y PNUD (2018), INDER (2017), Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (2015), Dirección General de Migración y Extranjería (2013), MICITT (2017), MINAE (2020), IMAS (2016), ICODER y MINSA (2020), Poder Judicial (2015), MINSA (2015), PANI, CONACOES y CNNA (2017), MINSA (2016), DINADECO (2016), MEP (2016), MINSA e IAFA (2012), CNNA (2022) y MICITT (2022).

El período en el cual hubo mayor confluencia de políticas vigentes en el ámbito nacional se encontró en mayor grado en los años que van del 2018 al 2022, es decir, estos cuatro años contaron con la mayor cantidad de políticas en fase de implementación. Se observa que antes y después del período 2018 a 2022 hay una caída en cuanto a la cantidad de instrumentos vigentes de política pública de niñez y adolescencia. El rango más amplio de vigencia de la ejecución de las políticas revisadas fue de 15 años, presente en dos casos.

Las anteriores diferencias en cuanto a la cobertura temporal de los instrumentos en la materia pueden ser reflejo de la necesidad de establecer una mejor planificación en el plano nacional, ya que estas herramientas deberían de estar presentes en la totalidad del tiempo, para promover, al menos en teoría, una atención e intervención intencional, orientada e integral de la población menor de edad. Al respecto, Moncayo (2017) plantea que la planificación por parte del Estado es fundamental para el eficiente funcionamiento de las estrategias que este ejecuta, de modo que se facilite la respuesta oportuna a los derechos y necesidades de las personas. Por el contrario, la falta de planificación suele ser uno de los principales tropiezos al que se enfrenta el Estado para la implementación de las decisiones públicas, pues entonces se crea un mayor espacio para la improvisación, acciones aisladas y desarticuladas, y menor capacidad de respuesta, en especial en el caso de problemáticas de previo conocidas.

Temáticas principales de las políticas públicas

El total de las políticas se puede clasificar en cuatro grandes categorías de acuerdo con la temática o las temáticas principales que se abordan en cada documento oficial, las cuales son: educación, violencia, salud y pobreza. Esto quiere decir que la cantidad de temas es mayor que la cantidad de políticas, puesto que de hecho una sola política puede atender varios temas distintos (ver figura 2).

Figura 2
Instrumentos de política pública por temáticas principales

Fuente: elaboración propia.

Es importante mencionar que el ecosistema institucional con responsabilidades en estas políticas públicas es amplio y variado, aunque con una mayor presencia del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), que es el ente rector en la materia, y del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, que es el órgano de máxima coordinación del Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI), al cual le corresponde la articulación interinstitucional e intersectorial de las políticas y programas para las personas menores de edad en el país. Dentro de este ecosistema se mencionan con responsabilidades directas de implementación a instituciones tales como los ministerios del gobierno central, las instituciones autónomas y semiautónomas, así como a las universidades públicas. En funciones de apoyo complementario, se menciona a organismos de cooperación internacional tales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

En lo referente a la razón de ser de este conjunto de documentos de política pública nacional, se puede mencionar, en términos generales, que estos colocan en un lugar central el compromiso que el país asumió con la población menor de edad tras aprobar y ratificar la Convención sobre los Derechos del Niño (PANI y UNICEF, 2009). También se menciona la necesidad de atender las particularidades de los grupos etarios, que suelen hacer una distinción en tres grandes grupos: primera infancia, infancia escolar y adolescencia, así como aquellas problemáticas que más les afectan, sobre las cuales se ofrecen datos de contexto.

Agenda de las políticas públicas

Los documentos revisados mencionan que buscan responder a la Convención sobre los Derechos del Niño, instrumento jurídico base, ratificado por Costa Rica el 26 de enero de 1990, cuyo fundamento parte del reconocimiento de la dignidad intrínseca y los derechos fundamentales inalienables de las personas menores de edad. Del mismo modo, las diversas problemáticas a las que aspiran a responder cada una de las políticas revisadas, se orientan también a la validación de derechos reconocidos en el ordenamiento jurídicos costarricense. De hecho, el artículo cuarto de la Convención obliga a los Estados Parte de esta a adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en tal instrumento.

Una de las debilidades detectadas es que el Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI) de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, creado por el Código de Niñez y Adolescencia en el artículo 169, y encargado de realizar las coordinaciones interinstitucionales e intersectoriales necesarias para implementar las políticas públicas en este campo, presenta importantes debilidades estructurales y funcionales para soportar toda la red de interacciones necesarias para poder implementar las políticas nacionales. Más en concreto, el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA) es un ente de comunicación y organización, pero carece de potestad de mando sobre todas las instituciones del sector, cada institución gubernamental y no gubernamental representada ante el Consejo participa de manera consultiva, en general representada por personas sin competencia jerárquica de toma de decisiones, las Juntas Locales de Protección a la Niñez y la Adolescencia (JPNA) son relativamente débiles e inestables y la mayoría de Comités Tutelares adscritos a las asociaciones de desarrollo comunal o no están nombrados o no operan en la práctica. En suma, lo anterior quiere decir que la plataforma institucional para implementar las políticas nacionales de niñez y adolescencia no es tan robusta como para poder garantizar su plena ejecución, seguimiento y rendición de cuentas.

Aunque cada una de las instituciones y organizaciones que conforman el SNPI fue concebida para la reivindicación y protección de derechos de las personas menores de edad, una visión sistémica e integral de estos derechos requiere de la integración de un ecosistema interinstitucional operando de manera orquestada, algo que ha sido difícil en la historia de Costa Rica, pues cada institución tiene su propia agenda, su propia dinámica y sus propios intereses, que hacen complejo un trabajo acoplado, armonizado y apuntando hacia fines compartidos.

Si bien la variedad de acciones relacionadas con niñez y adolescencia es muy amplia y va más allá de las cuatro grandes categorías indicadas antes, es posible también clasificarlas en dos grandes niveles: el micro o de atención directa y el nivel macro o de gestión estratégica estructural. En el nivel micro se plantean acciones cercanas a las personas menores de edad, tales como la vacunación, alimentación, cuido directo, enseñanza-aprendizaje, estimulación, entre otras. En el nivel macro se plantean acciones más distales o lejanas, tales como modificaciones de legislación, gestión presupuestaria, mejoramiento de sistemas de gestión, comunicación o rendición de cuentas, entre otras. En general, las 33 políticas aquí revisadas requieren tanto de acciones micro como de acciones macro para poder avanzar el logro de sus objetivos.

A continuación, la tabla 1 presenta el listado de las 33 políticas públicas de niñez y adolescencia revisadas en este trabajo.

Tabla 1
Políticas públicas de niñez y adolescencia identificadas en Costa Rica con vigencia entre 2009 y 2023

N.º	Nombre	Período de Vigencia
1	Política Nacional de Niñez y Adolescencia	2009-2021
2	Agenda Nacional de Niñez y Adolescencia. Metas y compromisos	2015-2021
3	Política para la Primera Infancia	2015-2020
4	Política para la Niñez Costa Rica (6-11 años y 11 meses)	2018-2022
5	Plan Nacional para el Desarrollo de Estrategias de Prevención y Erradicación de la Violencia contra Niños, Niñas y Adolescentes Costa Rica	2017-2019
6	Política para la Adolescencia Costa Rica (12-17 años)	2018-2022
7	Política Pública de la Persona Joven	2020-2024
8	Política Nacional de Derechos Culturales	2014-2023
9	Política Nacional de Sexualidad	2010- 2021
10	Política Nacional de Salud Mental	2012-2021
11	Política Nacional en Discapacidad	2011-2030.
12	Política Nacional para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres (PIEG)	2018-2030
13	Política Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia contra las Mujeres de todas las Edades Costa Rica	2017-2032
14	Estrategia Nacional de Seguridad en Línea “Prevención y Respuesta a la Explotación y Abuso Sexual de Niños, Niñas y Adolescentes en Línea”.	2021-2027
15	Política Nacional Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Paz Social	2010-2021
16	Agenda Nacional de Prevención de la Violencia y Promoción de la Paz Social	2019-2022
17	Plan Nacional de Desarrollo Rural Territorial	2017-2022
18	Política Nacional para una Sociedad Libre de Racismo, Discriminación Racial y Xenofobia	2014-2025
19	Política de Estado para el Desarrollo Rural Territorial (PEDRT)	2015-2030
20	Política Migratoria Integral para Costa Rica	2013-2023
21	Política Nacional para la Igualdad entre mujeres y hombres, en la formación, el empleo y el disfrute de los productos de la Ciencia, la Tecnología, las Telecomunicaciones y la Innovación	2018-2027
22	Contribución Nacionalmente Determinada de Costa Rica (sobre cambio climático)	2020
23	Política Nacional de Atención Integral para personas en Situación de Abandono y en Situación de Calle.	2016-2026
24	Política Nacional del Deporte, la Recreación y la Actividad Física (PONADRAF).	2020-2030
25	Política Justicia Juvenil Restaurativa	2016-2026
26	Política Nacional de Salud, “Dr. Juan Guillermo Ortiz Guier”	2015
27	Plan Nacional de Acción contra la Explotación Sexual Comercial	2017-2018
28	Plan de Acción Consejo Interinstitucional de Atención Madre Adolescente	2012-2016
29	Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad	2016-2020
30	Política educativa nacional denominada “La persona: centro del proceso educativo y sujeto transformador de la sociedad”.	Indefinido
31	Política del Sector Salud para el Tratamiento de la Persona con Problemas Derivados del Consumo de Alcohol, Tabaco y Otras Drogas en Costa Rica.	2012
32	Plan Red de Servicios de Atención Integral para Personas Menores de Edad Relacionado con Sustancias Psicoactivas, CONASPE	2022
33	Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Costa Rica: Hacia la disrupción digital inclusiva	2022-2027

Fuente: elaboración propia a partir de PANI y UNICEF (2009), CNNA y UNICEF (2015), CNNA, PANI y UNICEF (2018a), CNNA, PANI y UNICEF (2017a), CNNA, PANI y UNICEF (2018b), CNNA, PANI y UNICEF (2017b), CPJ (2020), MCJ (2013), MINSA (2011), MINSA (2012), Conapdis (2011), INAMU (2018), INAMU (2017), MICITT (2021), PNUD (2010), MJP y PNUD (2018), INDER (2017), Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (2015), Dirección General de Migración y Extranjería (2013), MICITT (2017), MINAE (2020), IMAS (2016), ICODER y MINSA (2020), Poder Judicial (2015), MINSA (2015), PANI, CONACOES y CNNA (2017), MINSA (2016), DINADECO (2016), MEP (2016), MINSA e IAFA (2012), CNNA (2022) y MICITT (2022).

Aunque no todas las políticas listadas se refieren en exclusiva a la atención de personas menores de edad, todas ellas contienen acciones específicas para personas menores de edad.

Dentro del conjunto de documentos revisados, se debe indicar que la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2009-2021 representa un documento maestro y rector para todas las demás políticas nacionales para personas menores de edad, dado su carácter específico a la población menor de edad y general en cuanto a todo lo que le concierne a esta. Este documento parte de una justificación jurídica, luego realiza una revisión de la situación general de la niñez y la adolescencia, a continuación, se indican las aspiraciones generales, los enfoques y principios teórico-metodológicos, los ejes y lineamientos estratégicos de la política y, por último, el modelo de gestión. Cabe señalar que, aunque esta política nacional terminó su vigencia desde el año 2021, todavía no se cuenta con una evaluación sistemática publicada de esta, lo cual hace que, de cierta forma, las nuevas políticas nacionales se mantengan en una penumbra con respecto al reto de la toma de decisiones basada en evidencia, pues no se cuenta con un análisis de aspectos clave como los logros, eficiencia, eficacia, e impacto, así como de los vacíos y deficiencias de tal política. En consecuencia, no hay suficiente claridad de los aspectos a fortalecer, corregir, modificar, eliminar, sustituir, mejorar o aprovechar a partir de los resultados obtenidos y las lecciones aprendidas.

A partir de la revisión de la documentación oficial de la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2009-2021, se puede decir que esta requiere del trabajo y esfuerzo conjunto y orquestado de las instituciones del Estado, organizaciones no gubernamentales y organismos de cooperación internacional. Uno de los retos que esta Política enfrentó tuvo que ver con que pasó por cuatro gobiernos distintos, con diferentes prioridades, diferentes jerarcas y diferentes enfoques, lo cual configura uno de los principales retos para la planificación a largo plazo más allá de los ciclos político-electorales cuatrienales costarricenses. Además, la falta de mecanismos robustos de exigibilidad de rendición de cuentas y una frágil cultura de evaluación, hacen que sea difícil contar con evaluaciones sistemáticas de los programas, intervenciones y acciones que componen tal Política, lo cual impide sacar conclusiones fundamentadas sobre las acciones u omisiones.

Como antecedente de esta Política Nacional, cuatro años antes de su aprobación y publicación, el PANI propuso una política nacional para el período 2006-2016, y aunque esta no se llegó a aprobar, fue un proceso importante para dar paso a la versión 2009-2021 que finalmente resultó aprobada.

En el año 2005, se dieron dos esfuerzos de consulta, un proceso de consulta a entidades públicas y privadas, y otro a niños, niñas y adolescentes. Estos procesos dieron paso a la propuesta preliminar 2006-2016.

Para el año 2008, se integró el proceso de formulación con el apoyo MIDEPLAN, que es la institución rectora de planificación, quien, junto con PANI y el CNNA, emitieron criterios técnicos de la construcción de la política. Luego de esto se conformaron comisiones de apoyo, se elaboraron planes de acción, se realizaron análisis de la situación de los derechos de niñez y adolescencia, y se concretizó una propuesta unificada de política nacional, que, según el documento oficial, fue consultada con instituciones públicas, organizaciones internacionales y no gubernamentales y con personas menores de edad. Todo este proceso permitió la presentación de la Política Nacional para el período 2009-2021, que fue avalada por parte del CNNA y aprobada de manera oficial por parte del Consejo de Gobierno de la República.

Objetivos de las políticas públicas

Uno de los elementos de importancia central a tomar en cuenta en el análisis de políticas públicas son los objetivos o propósitos de estas. Todos los instrumentos de política pública consultados contienen objetivos que pretenden alcanzar, que son fundamentales porque de estos se desprenden las estrategias, planes, programas o actividades a realizar. Aunque se encontró una variedad importante de objetivos, es posible resumir sus principales verbos de acción, poblaciones metas y temas de acción. La tabla 2 expone un resumen de los principales términos de estos contenidos.

Tabla 2
Términos principales en los objetivos de política pública

Fuente: elaboración propia a partir de PANI y UNICEF (2009), CNNA, PANI y UNICEF (2018a), CNNA, PANI y UNICEF (2017a), CNNA, PANI y UNICEF (2018b), CNNA, PANI y UNICEF (2017b), CPJ (2020), MCJ (2013), MINSA (2011), MINSA (2012), Conapdis (2011), INAMU (2018), INAMU (2017), MICITT (2021), PNUD (2010), MJP y PNUD (2018), INDER (2017), Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (2015), Dirección General de Migración y Extranjería (2013), MICITT (2017), MINAE (2020), IMAS (2016), ICODER y MINSA (2020), Poder Judicial (2015), MINSA (2015), PANI, CONACOES y CNNA (2017), MINSA (2016), DINADECO (2016), MEP (2016), MINSA e IAFA (2012), CNNA (2022) y MICITT (2022).

De acuerdo con la revisión de contenido de las políticas, se percibe que la mayoría de los objetivos que se formularon para orientar el accionar en materia de política pública se encuentran dirigidos a trabajar sobre bases ya construidas, pues son pocos los que se dirigen en la línea de crear o construir instituciones, programas o procesos por completo nuevos. Esto podría interpretarse como que se asumió que ya existe una institucionalidad amplia en el país, lo que llevaría a creer que no se requieren crear nuevas instancias. Por otro lado, también podría interpretarse como parte de una corriente político-ideológica que ve al Estado y sus instituciones de forma negativa como “bulto”, “estorbos” o “trabas” que se deberían mantener en su mínima expresión. Sin embargo, el presente análisis no cuenta con suficiente información como para poder concluir en ninguno de los dos sentidos, por lo que esto sería una interrogante para futuras investigaciones.

En cuanto a las poblaciones específicas que se ven reflejadas en estos objetivos, los grupos más mencionados de manera explícita fueron los siguientes: niñas, niños y adolescentes, mujeres, hombres, personas en condición de discapacidad, adultos jóvenes, personas en situación de abandono y/o calle.

Implementación y evaluación de las políticas públicas

Desde las metas e indicadores que se establecen en los instrumentos de política pública consultados, se identificó una orientación hacia los derechos humanos o el enfoque de derechos, referidos tanto de manera general, como de manera específica en cuanto a derechos de la niñez y la adolescencia. Aunque esto representa un avance en el enfoque, todavía hacen falta mayores esfuerzos por instrumentalizar cada derecho en términos de indicadores específicos en cada caso. Por ejemplo: ¿qué significa que el derecho a la educación esté siendo cumplido de forma plena? Esto es un reto, porque los derechos no tienen techo, puesto que siempre pueden mejorarse o avanzar, de manera que posiblemente haya más posibilidades de acuerdo en cuanto a los estándares mínimos que se deben cumplir para poderse afirmar que se cumple un derecho de manera satisfactoria. Esta es una oportunidad de mejora en las políticas públicas revisadas, pues, aunque se reconocen los derechos como su justificación y objetivo, todavía no se tiene un conjunto de estándares operativos que indiquen de forma concreta y verificable qué significa que cada derecho se cumpla al menos a un nivel aceptable para cada niña, niño y adolescente.

Según la Comisión Internacional de los Derechos Humanos (2018) una política pública con enfoque de derechos humanos es: “un conjunto de decisiones y acciones que el Estado diseña, implementa, monitorea y evalúa a partir de un proceso permanente de inclusión, deliberación y participación social efectiva, con el objetivo de proteger, promover, respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas, grupos y colectividades que conforman la sociedad, bajo los principios de igualdad y no discriminación, universalidad, acceso a la justicia, rendición de cuentas, transparencia, transversalidad, e intersectorialidad”.

De contarse con una descripción detallada de los estándares que se requieren para poder afirmar que cada derecho se cumple y en qué nivel, sería más claro el proceso de valoración para cada persona y población. De esta manera, se podría determinar con mayor precisión cuál es el grado de avance de los derechos, lo que a su vez se convertiría en una herramienta para la gestión de las políticas públicas que podría contribuir a que el Estado y todas sus instituciones den una respuesta más precisa y oportuna a las necesidades y problemáticas que implican incumplimientos de derechos de las niñas, niños y adolescentes.

Una vez que se establece una política pública resulta trascendental determinar la forma o formas mediante la que esta buscará implementar las estrategias definidas para atender a la población. En el caso de los instrumentos consultados para el presente artículo, se infiere que se involucra a la mayoría de la institucionalidad pública, ya que en estos se colocan acciones y responsabilidades que corresponden a diferentes sectores e instituciones, cuya colaboración es necesaria para poder ofrecer una atención integral a la población menor de edad (PANI y UNICEF, 2009; CNNA y UNICEF, 2015). Sin embargo, queda todavía pendiente en los modelos de gestión una descripción detallada que indique cómo las políticas nacionales se verán traducidas al nivel de los planes operativos de cada institución, pues sin esta articulación las políticas nacionales corren el riesgo de diluirse en las marañas burocráticas y no llegar al plano instrumental y de atención directa.

La implementación de las políticas públicas, en algunos de los documentos revisados (CNNA et al. 2018b), no cuenta con al menos una exposición detallada que explique y muestre de una manera clara, cuáles son aquellas acciones que se van a ejecutar como parte de lo planificado para la atención directa de la población menor de edad, lo que resulta en un vacío importante de destacar, ya que esto podría provocar que se incumplan expectativas, se desarrollen acciones aisladas o no se den coordinaciones esperadas por parte de los actores involucrados, lo cual dificulta un accionar fluido e integral que posibilite un mejor y mayor impacto en las distintas poblaciones a ser atendidas. Estos vacíos de vinculación entre los objetivos nacionales y las acciones operativas se pueden traducir en una mayor fragilidad de las acciones, lo que puede implicar incumplimientos de derechos, falta de rendición de cuentas y retrocesos en el desarrollo humano (Lenta y Zaldua, 2019).

Se evidenció en la revisión que no es la tendencia la presentación de planes de acción junto a las políticas generales. Además, no se presentan instrumentos de planificación como el marco lógico y la cadena de resultados, que muestren la consistencia interna y las lógicas causa-efecto esperadas en la intervención de política pública. A pesar de esto, existen algunos casos de documentos como la Política Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia (PLANOVI) contra las Mujeres de todas las edades, que cuenta con un apartado denominado Modelo de Gestión, que ofrece las acciones estratégicas para la conducción técnico-política del PLANOVI 2017-2032.

Como parte importante de los aspectos significativos a valorar en el proceso de implementación de una política pública, los recursos económicos a utilizar son una parte esencial a considerar, ya que estos determinan, en buena medida, el grado de alcance de las acciones a desarrollar. En lo correspondiente a esta revisión, 23 de 33 políticas revisadas no poseen un presupuesto o apartado de financiamiento que especifique o al menos permita conocer un aproximado del dinero que se destinará para la implementación o ejecución de la política. Esto quiere decir que en un 68% de las políticas revisadas no se hace explícita la inversión de recursos, lo cual debilita la factibilidad material de las acciones.

La anterior carencia representa un vacío importante para el logro de la intervención que se busca realizar en las políticas, y desde el punto de vista de los derechos de niñas, niños y adolescentes, podría ser un indicador de una falta de articulación y un compromiso frágil en la forma en que se atienden las obligaciones con esta población. Con mucha frecuencia, valiosas estrategias, planes y proyectos no logran convertirse en realidad debido a la débil o nula planificación financiera. Por el contrario, cuando se establecen estimaciones detalladas de los costos necesarios a incurrir para ejecutar una política, entonces se incrementan sus posibilidades de realización práctica. Por ejemplo, supongamos que se propone la acción de contar con oficinas de niñez y adolescencia con personal profesional en todas las municipalidades del país y se plasma así en un documento oficial de política pública aprobada, pero no se indica en ninguna parte del informe el costo estimado de esta iniciativa; entonces se tiene un vacío operativo que dificultará la implementación de esta.

En cuanto al monitoreo y evaluación de las políticas, aunque los instrumentos de política pública cuentan con metas, indicadores y acciones estratégicas establecidas (lo que puede permitir un eventual seguimiento o monitoreo de resultados a posteriori), no queda explícito en la documentación el proceso y método de evaluación, de manera que la toma de decisiones durante y después de la ejecución de la política podría verse afectada por la falta de información y bases de evidencia empírica suficiente que permitan determinar el alcance o impacto de la política implementada. Retomando el caso de la Política Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia contra las Mujeres, esta presenta una sección denominada “mecanismo para el monitoreo, seguimiento y evaluación de la política y sus planes”, que sin embargo es muy general y no operacionaliza los mecanismos, procedimientos y contenidos para la entrega de informes periódicos y la rendición de cuentas a la ciudadanía.

Discusión

En resumen, los principales hallazgos del presente trabajo son los siguientes:

-De las 33 políticas públicas de niñez y adolescencia revisadas, 4 no tienen un período de vigencia definido.

-La de mayor duración es la Política Nacional de Discapacidad (PONADIS), que va del 2011 al 2030 (19 años).

-La de menor duración es el Plan de Acción contra la Explotación Sexual Comercial 2017-2018 (1 año).

-El promedio de vigencia es de 8,15 años.

-Destaca la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2009-2021, como una especie de plan maestro de coordinación general.

-El Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia (CNNA) son los entes con mayor mención dentro de las políticas revisadas.

-23 de las 33 políticas revisadas no poseen un presupuesto o apartado de financiamiento, lo que equivale a un 68%.

-No se explicita en la documentación oficial el proceso ni método de evaluación.

-Falta de planificación de persistencia temporal, pues cuando la política pierde vigencia no queda claro qué va a pasar a continuación.

-Débil conexión entre el nivel estratégico (macro) y el nivel operativo (micro).

-Muy poca mención al Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI), tanto en el plano de gobernanza general, como en el nivel operativo.

-Poca operacionalización de lo que significa en concreto que cada derecho se cumpla en la vida de cada niña, niño y adolescente.

-Poca participación directa de las personas menores de edad más allá de algunos ejercicios de consultas no sistematizadas ni publicadas.

Costa Rica cuenta con ordenamiento jurídico considerado amplio y robusto en materia de derechos de la niñez y la adolescencia, pero el marco de acción de política pública para la garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes presenta varias carencias y vacíos, entre los que se destacan: 1) poca planificación de persistencia temporal, 2) débil conexión entre el nivel estratégico (macro) y el nivel operativo (micro), 3) poca planificación financiera, 4) fragilidades en la estructura interinstitucional, en particular en el SNPI, tanto en el plano de gobernanza general, como en el regional y local, lo que implica una plataforma institucional insuficiente para soportar el peso de todas las acciones de las políticas nacionales, 5) poco desarrollo de la evaluación sistemática, 6) poca operacionalización de lo que significa en concreto que cada derecho se cumpla en la vida de cada niña, niño y adolescente, 7) poca participación directa de las personas menores de edad más allá de algunos ejercicios de consultas no sistematizadas ni publicadas.

Si bien la trayectoria del país en la aprobación de legislación y derechos de las personas menores de edad se considera amplia y de avanzada en la región de Latinoamérica y el Caribe, la evidencia presentada en este artículo muestra el reto de que las políticas públicas presenten modelos de gestión más robustos que faciliten su implementación y que cuenten con la capacidad de dar respuesta a la realidad social de niñas, niños y adolescentes de manera adecuada y oportuna.

El país continúa con el reto de la formulación, implementación y evaluación de política pública con enfoque de derechos humanos, lo cual requiere de un pendiente ejercicio de operacionalización que describa con detalle e indicadores medibles qué significa que cada derecho se cumpla en concreto en la vida de cada persona menor de edad.

En síntesis, las políticas públicas en niñez y adolescencia de Costa Rica carecen de modelos gestión y evaluativos robustos y completos, así como de la arquitectura interinstitucional que faciliten su seguimiento, monitoreo y mejora continua y, si bien son un instrumento necesario y clave para el avance de los derechos humanos de las personas menores de edad, las debilidades aquí señaladas sugieren que su capacidad para lograrlo es limitada de modo significativo. Por lo tanto, la recomendación que emerge de este trabajo es que las fragilidades y vacíos aquí señalados sean considerados y abordados por quienes estén a cargo de la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas de niñez y adolescencia.

Seguidamente se resumen las principales recomendaciones derivadas de este trabajo:

-Establecer un proceso más estandarizado y sistemático de formulación de políticas públicas de niñez y adolescencia, que evite la dispersión, discontinuidad y poca rendición de cuentas.

-Crear un sistema de seguimiento a las políticas públicas de niñez y adolescencia, que permita el reporte periódico de su grado de avance en el tiempo y el espacio geográfico.

-Articular la formulación con la presupuestación de recursos, de modo que se pueda estimar cuánto necesita invertir el país en niñez y adolescencia.

-Vincular los indicadores de las políticas públicas a un sistema de indicadores que operacionalicen qué significa el cumplimiento pleno de los derechos de niñez y adolescencia.

-Relacionar las políticas al SNPI y a sus niveles regional y local, de modo que se pueda facilitar la acción interinstitucional.

-Hacer explícita la integración de la evaluación en la formulación de las políticas, de manera tal que se prevea cómo van a ser evaluadas. La ausencia de evaluaciones sistemáticas en la mayoría de las políticas públicas implica que no hay elementos suficientes para poder juzgarlas y tomar decisiones al respecto con base en evidencia.

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