Una insospechada crisis: El gobierno de Rodrigo Carazo Odio y su ambivalente compromiso con la reforma «neoliberal» (1978-1982).
Primera parte

An Unsuspected Crisis: The Government of Rodrigo Carazo Odio and his Ambivalent Commitment to «Neoliberal»
Reform (1978-1982).
First Part

Uma crise insuspeitada: o governo de Rodrigo Carazo Odio e seu compromisso ambivalente com a reforma «neoliberal» (1978-1982).
Primeira parte

Jorge Marchena Sanabria*

Resumen: Este artículo analiza las contradictorias respuestas que la administración Carazo Odio pretendió impulsar para mitigar la crisis económica de principios de la década de 1980. El objetivo es brindar una reconstrucción parcial del proceso: cómo el gobierno definía la crisis o su incomprensión de esta misma, la insistencia en la retórica de soberanía frente a entes financieros externos, los problemas de liquidez monetaria, los choques entre facciones políticas, entre otros. Es un acercamiento a las dinámicas internas de la política costarricense, enfatizando en sus contradicciones entre democratización y secretismo. Para la elaboración del texto se emplearon documentos del Archivo Nacional del periodo 1978-1982, especialmente, de la Serie Presidencia y Actas del Consejo de Gobierno.

Palabras claves: Gobierno; reforma económica; neoliberalismo; poder político; instituciones financieras; democracia; historia.

Abstract: This article analyzes the contradictory responses that the Carazo Odio administration tried to promote to mitigate the economic crisis of the early 1980s. The objective is to provide a partial reconstruction of the process: how the government defined the crisis or its misunderstanding of it, the insistence on the rhetoric of sovereignty in the face of external financial entities, problems of monetary liquidity, clashes between political factions, among others. It is an approach to the internal dynamics of Costa Rican politics, emphasizing its contradictions between democratization and secrecy. For the preparation of the text, documents from the National Archives from the period 1978-1982 were used, especially from the Presidency Series and Proceedings of the Governing Council.

Keywords: Government; economic reform; neoliberalism; political power; financial institutions; democracy; history.

Resumo: Este artigo analisa as respostas contraditórias que o governo Carazo Odio tentou promover para mitigar a crise econômica do início da década de 1980. O objetivo é proporcionar uma reconstrução parcial do processo: como o governo definiu a crise ou seu incompreensão da mesma, a insistência na retórica da soberania perante as entidades financeiras externas, os problemas de liquidez monetária, os embates entre facções políticas, entre outros. É uma abordagem da dinâmica interna da política costarriquenha, enfatizando suas contradições entre democratização e sigilo. Para a elaboração do texto, foram utilizados documentos do Arquivo Nacional do período 1978-1982, especialmente da Série de Presidência e Atas do Conselho do Governo.

Palavras chaves: Governo; reforma econômica; neoliberalismo; poder político; instituições financeiras; democracia; história.

Introducción

A principios de la década de 1980, una grave crisis económica y política asoló a Costa Rica. Su pretendida excepcionalidad parecía llegar a su fin, tras casi treinta años de supuesta bonanza económica, expansión de la clase media, incluyendo indicadores positivos en salud y educación; aunque, con una peligrosa dependencia al modelo agroexportador, la industrialización ligera, el déficit fiscal y el abuso de créditos foráneos. El objetivo del presente artículo es analizar la primera fase de este ciclo de transición de un modelo desarrollista a otro neoliberal y ubicado entre los años de 1978 y 1982, aproximadamente. Se podrían sintetizar tres de los principales argumentos: 1) durante varios meses no se consideró que el problema fuera una crisis, se percibió como una mera coyuntura de problemas con las divisas foráneas y el financiamiento externo; 2) el gobierno de Carazo Odio se concentró en una defensa retórica de la soberanía y el orgullo nacional, pero los datos recopilados, bien demuestran que estaba comprometido con el ajuste estructural y 3) las fuerzas políticas y económicas de peso se concentraron de sobremanera en el Ministerio de Hacienda y el Banco Central, contando con el aval de los principales partidos de la época, el FMI y la oligarquía, mientras que el poder ejecutivo, se podía emplear como un mero chivo expiatorio.1

Múltiples investigaciones, la mayor parte producidas por economistas, han descrito y propuesto explicaciones complementarias entre sí para este periodo de profundas tensiones. Las tesis dominantes señalan que la crisis fue provocada por deficiencias estructurales —la dependencia a monocultivos, empréstitos extranjeros, el endeudamiento interno y gasto estatal, el déficit fiscal— y a factores coyunturales —la subida en los precios de los hidrocarburos y sus derivados, las guerras centroamericanas del decenio de 1980, el recrudecimiento de la Guerra fría entre EEUU y la URSS—, lo cual desencadenó una oleada de dificultades caracterizada por la falta de liquidez monetaria, la carestía de víveres, el descontento social y, en última instancia, esto condujo a la aplicación de ajustes recomendados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) o, más bien, apoyo crediticio condicionado a la ejecución del ajuste estructural —liberalización bancaria, reducción del aparato público, impulso al sector agroexportador, privatizaciones—.2

Por supuesto, lo anterior es una reconstrucción del proceso en exceso lineal. La crisis, expuesta de esta forma, presenta interesantes problemas teóricos, políticos y en la forma en que se concibe la historia reciente. El más sencillo es el último, ya que la historiografía contemporánea insiste en que para el año de 1980 se inaugura un nuevo periodo —maligno— en la historia oficial costarricense, aunque, aquí se podría encontrar una peligrosa mistificación, ya que se tiende a idealizar o magnificar el periodo anterior. Una parte de los autores que han tratado el tema, si bien coincidían en las falencias antes señaladas, insistían en las ventajas que había conllevado el desarrollismo e inclusive, adulaban directamente a los gobiernos [socialdemócratas] del Partido Liberación Nacional y abonaban en esta vía de los «años dorados» entre 1950 y 1980.3 Posiciones como la de Rivera, si bien no se comprometía con el PLN, le asignaba el monopolio de la culpa al FMI, abonando la tesis de una especie de paraíso perdido desarrollista. Otro, como Vargas Solís, defendía las potencialidades del Estado al que no duda de calificar como Benefactor y la necesidad de evitar el desmantelamiento del aparato público, pero al menos, destacaba las limitaciones o los errores como el excesivo gasto y los daños provocados por CODESA.4 También, se fortaleció una cuarta posición, como la de Lizano, que se deslinda de las anteriores y explícitamente culpabilizaba a los intervencionistas y aplaudía la reforma neoliberal como el camino fundamental hacia el verdadero desarrollo; en este caso, el FMI tenía un papel modernizante y ayudaba a superar los yerros del pasado.5

Esto nos conduce al problema teórico anteriormente mencionado. Con cierta sencillez y vaguedad, se ha concluido que a principios de la década de 1980 triunfó el credo neoliberal y se abrió un nuevo episodio histórico; un uso cercano a la mera etiqueta o tópico. El neoliberalismo, como tal, es considerado como una serie de postulados superficiales, cuyos mayores asideros teóricos corresponden al monetarismo —preeminencia de la moneda e inundar mercados gracias a la liberalización financiera—, acompañado de añejos tópicos que homologaban democracia con el capitalismo y afirmaban que la libertad máxima radicaba en suprimir trabas o eliminar distorsiones —la regulación estatal— a los mercados y el comercio o inclusive, se ufanaban de las ventajas del egoísmo, como son las tesis de Hayek, Nozick, Randt y autores afines.6 Analistas recientes coinciden en que el neoliberalismo es un proyecto que fue financiado y difundido por los grandes multimillonarios del mundo occidental-capitalista, para lo cual reclutaron aliados en países pobres, se incentivó el adoctrinamiento en las escuela de negocios7 y, en otros casos, el ajuste estructural fue impuesto por vías dictatoriales o de exclusión social —como Raventós expuso para el caso costarricense—, aunque, en general, se ha recurrido a la manipulación mediática e ideológica-academicista para su promoción.

Por otra parte, los cambios acaecidos a principios de los ochentas no deben ser concebidos como el mero ascenso de las tesis e ideólogos neoliberales. Por mucho, es una recarga o reafirmación de la hegemonía de grupos dominantes oligárquicos y modernizantes; los cuales se diversificaron, ampliaron sus negocios más allá de las antiguas bases agroexportadores y extractivas e irrumpieron en campos como las finanzas, los bienes raíces, entre otros.8 Sencillamente, abrazaron el capitalismo salvaje de finales del siglo XX y activo hasta nuestros días. De esta forma, esto resulta fundamental para la propuesta de este trabajo, en cuanto las élites dominantes reafirmaron su poder,9 entronizaron a la tecnocracia neoliberal en el aparato estatal y continuaron maximizando los negocios con sus aliados estadounidenses y de distintas corporaciones transnacionales.

En cuanto a los aspectos metodológicos, es necesario señalar que muchas de las investigaciones previas que se han citado favorecieron el uso de periódicos e informes ministeriales, además, se escribieron a finales de la década de 1980, cuando gran parte de la documentación gubernamental no era accesible al público. De esta forma, para la realización de esta investigación se rastreó en el Archivo Nacional de Costa Rica, los documentos referentes a Rodrigo Carazo, el Fondo Monetario, Banco Mundial, empréstitos, entre otros. El resultado fueron centenares de folios correspondientes sobre todo a los años de 1979-1981.10 Las fuentes —en el mayor de los casos, correspondencia e informes dirigidos a Carazo— se concentraron en tres notorias vertientes: la retórica que el mandatario aplicaría —«defensa de la soberanía nacional»—, las súplicas para obtener recursos financieros y las propuestas para enfrentar el incomprensible desafío, las cuales terminaron favoreciendo la opción de la tecnocracia neoliberal.

Aunque pareciera una historia política —grandes personajes e instituciones democráticas, como el Poder Ejecutivo— en la práctica se explicaron las relaciones, contradicciones y toma del poder,11 entre los «políticos profesionales» y los grupos dominantes, la súplica por favoreces presidenciales —afín al clientelismo—, las disputas al interior del Ejecutivo, la paulatina preeminencia de entidades como el Banco Central y, por supuesto, la intervención e imposición de los organismos externos, como el FMI.

De forma sintética, este artículo analiza el proceso tras bambalinas o enfatizando en los detalles del proceso por el cual se entronizaron las propuestas de la tecnocracia neoliberal y, más importante, se dibujó un panorama en que se aseguraba la absoluta ausencia de alternativas viables. En esta primera parte, debido a su extensión y densidad se optó por la publicación en dos partes, se abordan los primeros años de la crisis, cuando su magnitud era despreciada y el gobierno se concentraba en obtener nuevos empréstitos, prórrogas y ofrecer soluciones desarrollistas ante las demandas del Fondo; sobre todo, Carazo insistía en preservar la democracia y soberanía de Costa Rica.

La cacería de dólares

En primer lugar, se puede comenzar por citar un evento en apariencia adrede, pero necesario para explicar parte de la dinámica de la época, en especial en lo atinente a la política cambiaria. En mayo de 1978, la empresa RACE S.A. le solicitaba dólares al Banco Central para finiquitar un acuerdo que había contraído en el exterior, el ente financiero respondió con la siguiente precisión: «Las divisas para atender esta deuda el Banco Central las otorgará conforme lo permitan las disponibilidades y perspectivas de la Balanza de Pagos y al tipo de cambio oficial vigente a la fecha de su transferencia».12 En apariencia, era un trámite común, pues el banco era el encargado de disponer de las divisas y aprobar el intercambio.

En palabras más sencillas, las empresas privadas, especialmente, aquellas con mayores lazos con el comercio exterior, dependían del Banco Central y su capacidad de liquidez para concretar préstamos, efectuar pagos y en general, convertir colones en dólares y viceversa. Algunas, como la anterior, parecen encontrarse dentro del marco legal, pero muchas otras se asemejaban a peculiares ruegos, para que se les diera asistencia financiera, utilizando el Sistema Bancario Nacional (SBN), como una caja chica que se podía disponer casi a capricho,13 como los siguientes ejemplos.

Pocos años más tarde, en 1981, cuando el gobierno enfrentaba los peores embates de la crisis, las empresas Ganadera La Emilia y el Ingenio Taboga, expusieron una serie de préstamos y compromisos financieros que habían establecido con entidades extranjeras, sobre todo, la banca estadounidense y casas proveedoras de equipo agroindustrial de origen brasileño; las cifras eran elevadas, ascendían a varios millones de dólares y tramitadas a través del SBN. No obstante, se precisaba que, debido a las recientes devaluaciones e inestabilidad del colón, las deudas se habían multiplicado y solicitaban al Estado, les ayudasen con tasas y un tipo de cambio preferenciales. Insistieron en que habían mejorado la eficiencia de sus empresas, sobre todo elevando la producción de caña de azúcar.14 Con ciertas similitudes a este caso, en julio de 1981, el presidente del Banco Central le informaba a Carazo que no se podía tramitar un préstamo por 1.3 millones de dólares a Alberto Di Mare, para la atención de sus empresas, General Inmobiliaria S. A. e Inversiones Financieras S.A., las cuales estaban afrontando serias dificultades.15 Ahora, cabe preguntarse si era normal que todas las decisiones del banco pasaran por el visto bueno del presidente, pero lo que resulta suspicaz, es que Di Mare era uno de los consejeros del gobierno, un líder destacado del neoliberalismo y en sus discursos, arremetía con fuerza contra todo intervencionismo estatal, por lo que resultaba un tanto paradójico que suplicase por el favor del banco.

Lo anterior, también se puede presentar como un preámbulo a la crisis en el sector de los grandes comerciantes, ya que en el momento en que se afectaran sus negocios por falta de moneda, se intensificarían las presiones contra el gobierno de Carazo. No obstante, lidiar con estos reclamos no era prioridad del mandatario. Dejando de lado estas peticiones, se podría considerar que el principal problema radicaba en la falta de presupuesto en general que se venía afrontando y ello obligaba a desatar una cruenta cacería de capitales por doquier. De esta forma y como mera ejemplificación, ya que parecía un acuerdo rutinario o de rigor, se puede citar la solicitud de fondos de Carazo a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo —AID o USAID por sus siglas en inglés—. Concretamente, el mandatario solicitaba ayuda para proyectos de vivienda en la zona atlántica y afirmaba que:

Se habla de lo vital que es para la paz social y el progreso económico, una distribución equitativa de la tierra en nuestros países; “reforma agraria” es un término que se ha oído muchas veces, pero desafortunadamente sus resultados concretos se han visto con mucho menos frecuencia. En Costa Rica, sin embargo, considero que estamos realizando una verdadera redistribución de ese patrimonio de todos los costarricenses que es la tierra, por medio de los programas de asentamientos y titulación del ITCO.16

Enfatizaba que se había titulado a miles de familias, ante lo cual cerraba haciendo hincapié en la necesidad de que la AID le otorgara al país un crédito por diez millones de dólares, el cual también sería empleado en la diversificación agrícola.17 Es importante señalar que Carazo dio énfasis a las frases paz social, distribución de la tierra, diversificación del agro, lo que permite dar paso a uno de nuestros argumentos centrales. Entre 1978 y 1980, el aparato estatal, ministerios e instituciones autónomas, percibieron los problemas económicos como pasajeros y priorizaron en temas como la creciente violencia en el istmo o cómo sortear los efectos de la subida del dólar y del petróleo. Es más, pareciera que, en estos años, se creía que era una crisis efímera.

Pero, ya para finales de 1980 y ante las presiones de sectores como el empresarial, con las peticiones antes expuestas, ya se tenía más que claro que la situación se agravaría y que, en realidad, el país estaba en grave peligro, pues su viejo modelo económico se encontraba casi arruinado. Para afrontarlo, el gobierno recurrió a una estrategia muy parca: rogar por dinero a cuanto actor, banco o potencia estuviese dispuesta a colaborar.18 Esta medida implicaba un serio problema de fondo: había que ganar tiempo, sobre todo ante las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, a la vez, reducir las presiones internas, pues muchos grupos, sencillamente, no aceptarían las nuevas políticas económicas.

Comencemos con los acuerdos con el FMI, los cuales la documentación revisada paulatinamente deja entrever que se entendían como altamente peligrosos e inclusive, el Fondo era percibido como una entidad que servía a los intereses del capitalismo salvaje —o reaccionario, en las palabras de Alberto Cañas—. A finales de 1979, el presidente del Banco Central explicó en qué consistía la situación general que atravesaba el país, precisando que solo se recurría al Fondo porque ofrecía mejores condiciones crediticias que el mercado internacional y, además, en ese momento solo se utilizaría la mitad del fondo de préstamos al que Costa Rica tenía acceso —poco más de 26 millones de dólares—. Era la primera vez para Costa Rica y se recalcaba:

…tiene como objetivo otorgar recursos, principalmente a los países en vías de desarrollo exportadores de productos primarios, que enfrentan dificultades de balanza de pago originadas en caídas temporales en los ingresos por exportaciones, a causa de factores ajenos a su control.19

De momento, se concebía como un problema inaudito y pasajero, inclusive los préstamos estaban libres de mayores condicionalidades; no había razones para mayores preocupaciones. El Fondo aseguraba que no era culpa de Costa Rica, era, sobre todo, ocasionado por factores externos:

…totalmente fuera del control del país como lo son la caída sustancial en los precios del café, menores volúmenes en las exportaciones de bananos, fertilizantes y otros productos menores, a causa, entre otros elementos, de condiciones climáticas adversas y dificultades resultantes del conflicto nicaragüense.20

Con estas palabras, parecía que se exculpaba al gobierno y se transmitía un mensaje de absoluta normalidad. En apariencia, se reducía la preocupación, aunque el ministro de Hacienda se comenzaba a molestar por las noticias que cuestionaban las constantes fluctuaciones del dólar.21 Aunque no se pueda considerar como una prueba conclusiva, cabe mencionar otro pequeño documento enviado al Banco Central, con el propósito de promover o cabildear a una familia de inversionistas extranjeros. La carta fue escrita por Hugh Scott (1900-1994), ex congresista de los EE. UU. y, según sus palabras, Costa Rica destacaba como potencia industrial emergente.22 Esto sin duda resulta exagerado, aunque no se debe descartar que distintos actores podían tener esta lectura distorsionada de la realidad.

Las noticias de las tempranas negociaciones con el Fondo Monetario se habían tratado de atenuar, no obstante, al interior del gobierno crecían los temores y pareciera, que prefirieron optar por ganar tiempo y buscar salidas, aunque estas resultaran impracticables. De esta forma, en estudios que circulaban entre el Poder Ejecutivo, se exponía que el FMI imponía políticas monetarias severas, aunque, Brasil las había rechazado y conseguido el éxito. En estos reportes se afirmaba que el monetarismo del FMI lograba resolver los déficits en la balanza de pagos y aliviar la crisis de pagos, pero con el resultado del aumento en la tasa de desempleo y una reducción en la producción.23 Otras supuestas alternativas, solo se limitaban al campo de la retórica, ya que insistían en que el Fondo y el Banco Mundial, representaban a las agendas del imperialismo estadounidense o del capitalismo salvaje, así como sus intenciones de provocar desestabilización en cualquier país que pretendiera rehuir del libre mercado.24

De momento, la opción preferida fue «cortejar» otras fuentes de financiamiento exentas de las demandas o condiciones del FMI. Pronto, arribaron mensajes y telegramas al Ministerio de Hacienda, citando victorias pírricas con los acreedores internacionales. En noviembre de 1980 se ufanaban de un ajuste financiero en Londres, con el cual a Costa Rica se le otorgaba una prórroga hasta el siguiente mes —diciembre—, aunque el crédito de 50 millones de dólares ya había expirado en el mes de marzo de ese mismo año.25 En otros momentos más críticos o con la presión aumentada por parte del FMI, como lo fue el año de 1981, el gobierno costarricense se esforzaba aún más en capturar capitales de otros países. Tal fue el caso con Venezuela, al que le rogaban aportar el capital para la concreción de tres proyectos de obras públicas.26 También, se quería llegar a un acuerdo con el gobierno de Suecia para el mejoramiento de la red ferroviaria ante el encarecimiento del petróleo; la medida no fructificó.

En breve se notaba que estas colectas no eran suficientes y se trató de recurrir a otras opciones, tales como el llamado a una especie de coalición contra la comunidad financiera internacional, a la cual se acusaba de poco constructiva. Ello obligaba a una ofensiva diplomática que Costa Rica pretendía liderar con el apoyo de Panamá, México y Venezuela, aunque también se buscarían las simpatías de los Estados Unidos, Europa y Japón; esto resultaba una mera apuesta, no había compromisos y ni siquiera una propuesta clara, degenerando en retórica vacía.27

Como ya se mencionó, atraer capitales o provocar dilaciones con el Fondo fue parte de las estrategias promovidas por la Administración Carazo, pero ambas podían resultar estériles. Es indudable la alta participación de los neoliberales -ANFE, por ejemplo- en la toma de decisiones, así como en la creación e implementación de políticas económicas, las cuales se enfilaron hacia el libre comercio y más importante, despertaron las simpatías del gobierno estadounidense, la AID y el FMI. Muestra de ello es que, a inicios del año 1980, se recibía de forma positiva las propuestas del Ministerio de Hacienda, referentes a una profunda reforma económica, signada bajo el libre mercado, la cual fue auspiciada por personajes como Thelmo Vargas, reconocido miembro de ANFE.28 Esta propuesta, el Plan Nacional para el Desarrollo de la Exportaciones, se puede sintetizar de la siguiente forma:

–Consideraban un sesgo el Mercado Común Centroamericano, por la competencia en precios, calidad y entregas.

–No se debía exagerar en el tema de subsidios a la exportación.

–No incentivar insumos locales.

–Se pretendían elevar los aranceles a las importaciones de productos no esenciales, como modo de refinanciar la economía, pero consideraban que esto elevaría aún más los incentivos.

–Faltaba un aparato burocrático que facilitara las exportaciones.

–Incentivar una infraestructura de exportación.29

Paulatinamente, estaba quedando claro que esa era la ruta por seguir, enfocada en promover con agresividad las exportaciones, aunque la oposición liberacionista o el grueso de la sociedad civil la desconocieran o inclusive, que el Gobierno no la refrendara públicamente. No se trataba de asuntos ideológicos o de mera presión, más bien, ciertos intereses comenzaban a tomar forma. De nuevo, las acciones eran más llamativas y, de momento, para mediados del año 1980, se aprobaban medidas para frenar el consumo suntuario. Por ello, se decretó un aumento del 6% en las tasas del impuesto selectivo de consumo, así como nuevos importes para vehículos, incluyendo de lujo, deportivos y doble tracción.30 Pocas semanas después, se podían apreciar otras medidas que presagiaban con más fuerza la liberalización económica y el impulso a ciertos sectores privilegiados, por eso, en setiembre se aprobó un rebajo del impuesto al café, de un 13% al 7%, este último sobre la base de un precio de $115,00 el quintal, con la finalidad de conservar los cafetales y atenuar el impacto de la disminución en el precio internacional.31 En ambos casos, deben notarse que eran decretos emanados por el Poder Ejecutivo y era claro que la situación no era tan promisoria como algunos trataban de asegurar.

Es más, en estos meses de 1980, el grueso de proyectos o prioridades del Ministerio de Hacienda, se referían a renegociaciones de los préstamos o emisión internacional de bonos —por montos de hasta $40 millones— ampliaciones de muelles o proyectos del ICE y resultaba claro que el objetivo principal era fortalecer el viraje a las exportaciones y las zonas francas. Pero, los grupos perdedores comenzaban a percibirse, ya que paralelo a los beneficios que se les otorgaban a los exportadores, Hacienda reportaba que la Universidad Nacional en Heredia había suspendido actividades académicas —no especificadas— y, aunque tenían reservas de dinero, urgía de recursos adicionales. La misma situación la estaba experimentado el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AYA), el cual requería fondos de emergencia y la aprobación de empréstitos destinados a proyectos de agua potable.32

Por eso, en agosto de 1980, Hacienda le planteó al FMI un nuevo programa que fuera más lento en el tema de ajustes, ya que se aceptaba la necesidad de elevar la eficiencia con respecto al resto del mundo y fortalecer el comercio exterior, empero se insistía en la estrategia de ganar tiempo y no presionar en exceso al país.33 La situación se estaba agravando, entre la documentación, resultan frecuentes las alusiones a la AID, pero sin mayores concreciones y, más importante, se debía entender que el Gobierno, no solo Carazo, tenían muchísimos asuntos que atender: fundar una universidad —la de La Paz, eventualmente—, negociar o incidir en la paz en Centroamérica, los conflictos en el resto del mundo, las tensiones comunistas, la construcción de infraestructura de primera necesidad, los problemas que arrastraba CODESA, entre muchos otros. Sin embargo, ante esta escalada, es que los problemas finalmente explotaron y no se pudieron aplazar por más tiempo los compromisos y la lucha frontal con el FMI.

El Gobierno de Carazo Odio contra el Fondo Monetario Internacional, febrero de 1981

Resulta un poco contradictorio, el hecho de que el Fondo pronto sería concebido como una amenaza,34 pero muchas de las reformas que exigía ya estaban en la corriente gubernamental y con amplio apoyo. Las fuentes localizadas en el Archivo Nacional muestran un cambio radical para el año de 1981; la crisis había estallado sin atenuantes y la presión externa para aplicar «reformas» no pudo ser contenida.35 En los primeros meses de este año, el presidente Carazo hizo público o comenzó a circular su plan maestro: que oscilaba entre propuestas afines a los neoliberales y viejas tramas o tópicos de los años «dorados» del intervencionismo estatal. Hay ciertos momentos en que se debe separar al hombre, Rodrigo Carazo, del Gobierno Carazo, ambas son entidades diferentes, la primera estaba adscrita, aunque fuera en el papel y la retórica a una suerte de socialdemocracia, como sus memorias bien lo insisten; mientras que el gobierno correspondía a un convulso aglutinamiento de neoliberales modernizantes, «desarrollistas cepalinos» al estilo liberacionista y unos cuantos ineptos. Todo esto, traslucía en sus propuestas.36

Se podría considerar como el primer problema —al menos en este año— el temprano rompimiento de negociaciones con el Fondo, del que la razón oficial que se esgrimía era la afectación de la paz social; sobre todo, se estaba en contra de la disposición de reducir el déficit del sector público no financiero, equivalente a un 2.5% del PIB. En febrero, el mandatario se excusó ante las autoridades del FMI: «No podríamos comprometernos con el Fondo Monetario Internacional si las bases del acuerdo, puramente técnicas, hundiera a Costa Rica en la vorágine centroamericana».37 Acto seguido, Carazo le escribió a Estados Unidos, Alemania y Francia, solicitando apoyo, supuestamente la recepción fue positiva, aunque las respuestas recibidas se podrían considerar entre meras cortesías y cierta condescendencia.38 El gobierno insistía en que el acuerdo solo acentuaría el empobrecimiento y, no obstante, se dejó en claro que la reforma estructural que solicitaba el Fondo, sería una realidad.

La Casa Presidencial se aferraba a la posición oficial de que no eran responsables de la crisis y que requerían de plazos extendidos y mayores recursos para completar las instrucciones del FMI. Asimismo, se insistía en que el programa de cambios estructurales —pronto, «ajustes»— se estaba realizando, respetando la tradición democrática y que se le exigirían grandes sacrificios a la población, por lo que se rogaba paciencia. De forma un tanto curiosa, es hasta febrero de 1981, en un documento dirigido al Fondo, que se encuentra una clara alusión a las causas de la crisis, ya que, hasta el momento, todo parecía indicar que se trataba de meras discrepancias con el FMI. Dicho informe citaba: «…todos los efectos negativos de los desajustes de la economía internacional se reflejaron en su economía, en vista de que el alza petrolera 1979-1980 no sólo tuvo magnitudes muy superiores a la de 1974-1975, sino que fue acompañada por una baja sustancial en los precios de café».39 La culpa fue del petróleo y de la caída de los precios del café; nuevamente, no estaban convencidos de que hubiera una crisis a gran escala, sino, una afectación coyuntural, pasajera.

Seguidamente, se podía notar que a Carazo le correspondía la parte del discurso acerca de soberanía, respeto a las tradiciones democráticas, la dignidad ante los momentos difíciles, el empobrecimiento general y el sacrificio compartido:

El gobernante tiene entonces el deber ineludible de ejercer su autoridad para establecer el reordenamiento que juzgue necesario al mejor interés nacional. Muchas de estas medidas serán criticadas por quienes persisten en guiarse por su propio interés económico o político. Pero gobernar no es acción en beneficio de pocos.40

Por su parte, el prometido proyecto de «cambio estructural» provenía de Hacienda, la cual, en teoría, estaba liderada por los neoliberales, pero, en la práctica, traslucían iniciativas que parecían herederas de los proyectos faraónicos del Estado Empresario de la década anterior. Los ejes del plan, algunos ya en marcha, consistían en:

1)Energía. Incluía impulsar la producción hidroeléctrica y geotérmica —elevando los 570 MW instalados a 2.400 MW—, así como incentivar exploraciones petroleras y de carbón en baja Talamanca —RECOPE en conjunto con PEMEX—41, y mejorar los oleoductos, impulsar el alcohol carburante con la meta de reemplazar la gasolina por completo para 1990. Se elevó el precio de la gasolina y se prohibió la importación de ciertos vehículos —mayores a 1.250 c.c. —, así como el cierre de gasolineras en las noches y domingos. Crecimiento eléctrico por medio del ICE: las obras incluían —y presentaban costosos atrasos—: Proyecto Hidroeléctrico (PH) Corobicí, PH Ventanas-Garita, PH Angostura, Proyecto Geotérmico Miravalles y Proyecto de Transmisión y Distribución «Interconexión Costa Rica-Nicaragua».

2)Agro. Ampliación de la frontera agrícola, incluyendo la aplicación del programa de riego en la cuenca baja del Tempisque, también carreteras rurales, desarrollo forestal, impulsar el cultivo de caña y en general, el riego. Favorecer la disposición de insumos, fertilizantes y pesticidas e incluso, el gobierno proponía que el presupuesto nacional pagara el 50% de la planilla de los productores agrícolas, evitando la evasión fiscal en la CCSS.42 También, se buscaba impulsar al Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos (CENADA), que contaría con cuatro cámaras frigoríficas y desde 1979 se venían fomentando las ferias del agricultor. En general, se pretendía impulsar la agroindustria, incluyendo la desconcentración en el valle central, la promoción de propiedades asociativas y un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, entre otros. Con la Corporación para el Desarrollo Agroindustrial Costarricense S.A. (DAISA), subsidiaria de CODESA, se pretendía construir nuevas plantas agroindustriales y centros de abastecimiento, que luego serían transferidas a pequeños productores e incluían iniciativas en papaya, piña, aceite, cítricos, leche y con el capital nacional, se estaba fomentando la producción de maní, maíz y palmito.43

3)Exportaciones. La promoción institucional de exportaciones correría a cargo del Centro para Promoción de Exportaciones y de Inversiones (CENPRO) a través de la concesión de incentivos fiscales —Ley de fomento a las exportaciones, n.o 5162—, simplificación de trámites, asistencia técnica, desarrollo de compañías comercializadoras privadas —bajo la asistencia técnica de los gobiernos de México, Irlanda y Taiwán—, servicios de investigación de CENPRO, desarrollo de zonas francas y maquilas, educación intensiva en términos de comercio exterior —seminarios—. Mejoramiento portuario —en Limón, Moín y Caldera—. Impulsar la exportación de productos no tradicionales, lo cual, según el informe, ya estaba reportando réditos positivos entre 1979 y 1980, correspondientes a 125 millones de dólares. Proyectos agroindustriales que se desarrollarían: ramio —Guápiles—, cítricos, marañón, papaya, mango, harina de banano, ajonjolí, soya, jengibre, pejibaye, plásticos - PVC —en Moín—.

4)Gobierno central. Reducir el gasto público y establecer nuevos impuestos indirectos por decreto —renta, tierra, vehículos, ventas al valor agregado, entre otros—; aunque se consideraba como una medida temporal y se pensaba que reportaría ingresos de 7 100 millones de colones en 1981, 43% más que en 1980, el punto de partida de la medida era evitar la evasión fiscal. Se buscaba congelar plazas y no contratar personal nuevo, inclusive se señalaba que las proporciones de transferencias a la educación superior estaba alcanzado cifras muy altas y debía prestársele «especial atención». En cuanto a salarios, se veía difícil reducirlos, pero se advertían los problemas de la inflación, el desequilibrio en la balanza de pagos y el incipiente riesgo de deflación.

5)Banca. Liberalización de las tasas de interés de los depósitos y consecuentes con el mercado del dinero, así como la fluctuación de la moneda como máxima de la política cambiaria.

Además, la propuesta se mostraba afín a una notoria austeridad, ya que afirmaba que todas las obras proyectadas para 1981 quedarían suspendidas.44 Tampoco perdía oportunidad para distanciarse del pasado socialdemócrata y afirmaba tajantemente que se exigía un cambio de mentalidad, se acababan las tasas de interés subsidiadas, los beneficios adicionales para la importación de insumos y, en general, se suprimirían las distorsiones e incentivos fiscales del MCCA. Cabe anotar que el grueso de las medidas fue aplicado en los siguientes años, exceptuando el pago estatal de la planilla agrícola y la sustitución de la gasolina.

A pesar de la narrativa oficial, se perseguía el mantenimiento de buenas relaciones con el FMI y llegar a un acuerdo provechoso para ambas partes. Una vez más, se debe insistir en esta aparente contradicción, ya que se le afirmaba a la comunidad internacional la férrea intención de mantener la «dignidad nacional» y no ceder ante las presiones del Fondo y a la vez, se le trataba de mostrar a este mismo cómo se estaban tomando las acciones necesarias por encarrilar al país en la vía de la modernización y el libre mercado: se reducían las importaciones y el déficit público, se elevó la recaudación fiscal; mientras que los atrasos, eran culpa de la lentitud legislativa.45

De todas formas, pareciera que el Gobierno costarricense consideraba que sus interacciones con el organismo financiero eran improductivas y este no quería entender las peculiaridades de la realidad local; de este modo, en una carta con su ministro de hacienda, Carazo confesaba que: «no había manera de entenderse con ellos, ni siquiera de sentar bases para un cambio racional de ideas sobre las soluciones al problema de Costa Rica. Actitud que usted también experimentó».46

El segundo problema que se debía enfrentar —el recelo del FMI era el primero—, correspondió a las reticencias de los Estados Unidos hacia la figura de Carazo. El mandatario tenía claro que, desde antes de febrero de 1981, la estrategia preferida por estos organismos era esperar a que se acabara su gobierno, mantener un acuerdo «stand-by» y negociar préstamos extendidos con la siguiente administración, sin importar quien fuera electo.47 Al menos, esa era la visión del presidente o de la que pretendió dejar constancia. La verdadera preocupación radicaba en la permanencia y solidez de ciertos círculos «desarrollistas» o adictos a los viejos programas de intervención estatal en la economía; estos, no solo incluían a facciones liberacionistas, también a industriales, exportadores y varios miembros de la oligarquía. En otras palabras, se requería un nuevo consenso e inclusive, un liderazgo que estuviera por encima de disputas partidistas y que, realmente, profesara el credo neoliberal o más adecuadamente, empresarial.

Es necesario regresar al proyecto presentado al Fondo en febrero de 1981 y apuntado páginas atrás. Gran parte de las propuestas debieron despertar profundas simpatías por parte del FMI y la oligarquía/empresarios, más aún, Carazo, aunque se declarase socialdemócrata, seguiría una agenda capitalista globalizadora. No obstante, un poco de sentido común y lectura básica, daban paso a una profunda decepción, y preocupación. El gobierno costarricense, sencillamente no quería comprender que no podía continuar por la misma senda de los años anteriores: ¿financiar la mitad de la planilla agrícola? ¿Mantener el crecimiento exponencial de CODESA? ¿Nuevas plantas eléctricas costeadas por el Estado? En síntesis, se pretendía mantener una elevada o incluso, excesiva dependencia al aparato público, uno que sin mayores miramientos estaba a punto o ya había alcanzado la bancarrota. Por supuesto que había factores externos, las imposiciones del FMI, Banco Mundial y demás, la evasión fiscal, entre otros, pero no se cuestionaba que durante las tres décadas anteriores se dependió de las agroexportaciones, una industria ligera y de préstamos laxos; el panorama había cambiado y la contracción parecía inevitable, un Estado pobre, con ciertos atrasos y con falta de liquidez no podía entregarse a la sobre dependencia a capitales externos.48

Retornando a la danza entre el Gobierno y el Fondo, Hacienda tenía claro que dependían en exceso del financiamiento externo, por ello se le exigía una reducción de 1 500 millones de dólares en el sector público y debía mostrar resultados concretos cuanto antes.49 Carazo le enfatizaba al Consejo de Gobierno que era necesario invertir en el tema energético y que, a la vez, se estaba maximizando el tema de diversificación agrícola.50 Esto parecía el preámbulo para rogarle al Fondo que extendiera los plazos; eran tácticas para presentarse de la mejor manera y exagerar los resultados.

Conclusiones parciales

La explosión de la crisis, a principios de los años ochenta, no fue un proceso lineal, inmediatamente coherente ni de fácil aproximación. La lectura inicial de la documentación presidencial arrojaba un laberinto inconexo de súplicas al Estado, anotaciones personales de Carazo y, sobre todo, una letanía de peticiones de crédito y arreglos de pago a distintas entidades financieras. No obstante, el panorama antes descrito no necesariamente representa un contexto de crisis, por mucho, es la cotidianeidad del ejercicio político y alejado de las promesas de campaña, los superficiales titulares de prensa que insisten en la incompetencia de las figuras políticas o inclusive la pompa con la que se cree revestida la presidencia y el poder ejecutivo. Los proyectos ambiciosos, pero carentes de contexto y especificaciones técnicas, tampoco se convierten en una sorpresa; al contrario, son un componente intrínseco de un cuerpo institucional que tiende más a la atrofia, la improvisación y la inmadurez que a la democracia moderna.

Durante décadas ha quedado claro que la estructura político-económica costarricense es vulnerable ante la más mínima crisis, desde las erráticas cotizaciones de productos agropecuarios, los múltiples conflictos bélicos internacionales, las crisis de la bolsa, la subida del precio del petróleo, la deuda externa, el colapso de las burbujas financieras51 o la más reciente pandemia de COVID-19; la respuesta histórica ha sido incrementar impuestos regresivos y suscribir nuevos empréstitos. Otras alternativas y mayor prevención, sencillamente no son tomadas en cuenta. Para inicios de los años ochenta, aunque no fue en absoluto una innovación —en su momento, Alfredo González Flores también fue responsabilizado y derrocado—, la culpa se dirigió en contra del mandatario de turno.

Tal vez, de una forma muy simplista, Rodrigo Carazo Odio era una buena persona, en múltiples sentidos, un político competente y alejado de las caricaturas mediáticas —y sensacionalistas— que pretendían mostrarlo como un dictador o el peor presidente de Costa Rica.52 Sin embargo, esto no implica que fuera el último presidente de la República, ni una idealización que lo situaría como un paladín de la lucha contra las fuerzas neoliberales. Parte de esta mistificación provino de su autobiografía y de distintos textos que insistieron en su valentía para enfrentar al Fondo o su compromiso irrenunciable con el Estado interventor y la socialdemocracia.53 La retórica y la proyección de una imagen de estadista terminan contradiciendo sus decisiones y su insistencia en alcanzar acuerdos o, inclusive, complacer a los organismos financieros.

El problema de la crisis de los ochentas va más allá de una persona, sus intenciones y discursos emotivos. Parte del problema radica en la cultura política centrada en el presidencialismo, como lo precisó Manuel Solís Avendaño para los años cuarenta —y finales del siglo XX—: la dependencia a grandes figuras, líderes carismáticos patriarcales que deben solucionar cualquier problema o desafío y lograr el avance de la patria.54 Partiendo de estos tópicos del gran líder, Carazo era una figura presidencial aceptable: nutrido de palabra, inteligente, con una experiencia política de varias décadas, proveniente de una familia respetable —estirpe—; el tipo de mandatario que los grupos dominantes impulsan en sus papeletas.55 Precisamente, esto es parte de los límites reales de la democracia –electoral– costarricense, hombres probos, con capacidad para citar los lugares comunes del imaginario costarricense —libertad, democracia, humildad…—, defensores de la institucionalidad y un largo etcétera, pero que en caso de crisis pueden ser utilizados como chivos expiatorios o, más importante, que en la práctica su radio de acción efectiva es limitado. El odio que se desató contra Carazo, bien puede ser considerado como una válvula de escape ante el relativo fallo de un hombre que debía velar paternalmente por su patria, pero que sus auténticas facultades políticas no lo permitían.56

En el fondo y coincidiendo con el argumento central de Solís Avendaño, es una institucionalidad democrática deliberadamente atrofiada y un aparato estatal que tiende a ser cooptado por grupos de interés, con las élites económicas a la cabeza. En la siguiente parte de este artículo, se desarrollará el viraje efectivo o, para ser más precisos, el consenso neoliberal adoptado en el cual trasluce que el poder fáctico se encontraba más en el Ministerio de Hacienda y el Banco Central,57 que en la Casa Presidencial; inclusive contradecir o entorpecer los designios de los primeros sería castigado con severidad. Asimismo, si un capitán de barco como Carazo fallaba, sencillamente —y repitiendo el lastre de esta cultura política— se reemplazaba por otro hombre fuerte y, sobre todo, autoritario. El ajuste estructural sería llevado a buen puerto, por encima de la sociedad civil, sin que mediara el mínimo debate democrático. Sería consagrado al tenor del secreto de Estado y rozando con el pensamiento único neoliberal: era la única alternativa y punto.

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Fecha de recepción: 16/06/2021 - Fecha de aceptación: 09/08/2021
* Costarricense. Máster en Historia Aplicada con énfasis en Historia del Poder y Control Social por la Universidad Nacional (UNA), Costa Rica. Docente e investigador en la Sede de Occidente de la Universidad de Costa Rica (UCR), Alajuela, Costa Rica. Colaborador del Centro de Investigación en Identidad y Cultura Latinoamericanas (CIICLA) de la Universidad de Costa Rica (UCR), San José, Costa Rica. Correo electrónico: Correo: jorge.marchena@ucr.ac.cr ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6928-4609

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