Una visión retrospectiva del comercio internacional costarricense en los últimos 30 años: Reflexiones desde la aplicación de políticas públicas

1. Introducción

Posterior al proceso de industrialización por sustitución de importaciones promovido por CEPAL (Prebisch, 1962), Costa Rica ha experimentado una profunda transformación estructural de su modelo económico, moviéndose desde una economía basada en producción agrícola tradicional a una con un alto nivel de diversificación que combina la exportación de bienes y servicios de alto valor agregado (Rodríguez, 2014), componente tecnológico, así como una amplia oferta de opciones turísticas.

Actualmente, Costa Rica ha logrado posicionarse a nivel mundial en diferentes cadenas de valor tales como como la de circuitos integrados, dispositivos médicos o manufactura ligera; y esto ha sido posible gracias a la política productiva impulsada por medio de la atracción de inversión extranjera directa (IED), la cual fue impulsada por la tríada CINDE, Procomer y Comex durante más de dos décadas (Solano, 2022). Es importante notar que el establecimiento y posicionamiento de estas industrias, a lo largo de los años, no solo ha empujado la especialización productiva sino también demandas específicas como mano de obra especializada, mejoras en la infraestructura física y tecnológica, así como adaptaciones y reformas al marco regulatorio e institucional (Monge et al., 2016).

Ante este escenario, a continuación se plantean unas reflexiones analíticas sobre las tendencias del comercio internacional costarricense desde la década de los noventa hasta la actualidad, desde la visión de regímenes especiales y del régimen definitivo, los tratados de libre comercio (TLC), la política de atracción de IED, así como los cambios suscitados en el modelo de desarrollo nacional. Lo anterior, sirve de insumo para determinar líneas de acción estratégicas de las políticas públicas tanto desde la dinámica comercial, cómo productiva y de innovación. Se complementa el análisis con una visión de cómo el modelo de crecimiento productivo apuesta al fortalecimiento de la sostenibilidad.

2. Desarrollo

2.1. Nuestra inserción comercial internacional

Los cambios generados en el patrón de inserción internacional costarricense en la economía mundial, desde productos de escaso valor agregado, predominantemente agrícolas, hacia productos de alta tecnología, y un fortalecimiento del sector servicios, modificaron dramáticamente la estructura de las exportaciones. En el año 1986, cinco productos representaban el 79% de la canasta exportadora del país (café: 32%, banano: 25%, carne de res: 13%, cacao: 2 % y caña de azúcar: 4%). Al año 1995, el 60% de las exportaciones continuaban siendo agrícolas; pero ya para el 2024 más del 50% están compuestas por dispositivos médicos, componentes electrónicos y servicios empresariales. Como se observa en el gráfico 1, a mediados de los noventa es cuando se da la intersección entre ambas líneas, y en años posteriores es cuando ocurre un despegue de los productos no tradicionales, que pareciera haber reducido la vulnerabilidad del país a shocks externos (Castro-González, 2011).

En el contexto de esta transformación, el país se enfrentó a una fase inicial de fortalecimiento de los regímenes especiales para la producción, que permitieron a las empresas exportadoras recibir incentivos fiscales condicionados al proceso de exportación sus productos, como los denominados “certificados de abono tributario” (CAT) (Alonso, 2003). Estas medidas, en conjunto con otras de índole fiscal, transformaron la composición de la estructura exportadora reduciendo la importancia de los productos elaborados en el régimen definitivo para la producción —basado fundamentalmente en la industria textil-vestuario— que poco a poco fue migrando hacia otros países debido a las condiciones propias de la cadena de valor textil-vestuario, en donde contar con cercanía geográfica dejó de ser un elemento fundamental frente a las significativas diferencias de costo de mano de obra, en primer lugar frente al resto de los países de la región centroamericana, y posteriormente frente a los países asiáticos (Gitli y Arce, 2000).

Paralelamente a esta transición, el país logró la atracción de la primer empresa punta a nivel tecnológico, lo que le permitió configurar una estructura exportadora con la presencia central de microprocesadores que llegaron a representar un 40% de las exportaciones costarricenses, y transitar en una senda de crecimiento exportador sin precedentes (Stanley & Bunnag, 2001).

En este sentido, se puede señalar que los años noventa constituyen un punto de inflexión en la dinámica productiva costarricense, que marca su recuperación desde la crisis de la deuda de inicios de los ochenta, la aplicación de los programas de ajuste estructural, así como de estabilización monetaria promovidos por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

La era de la apertura comercial, la desregulación y la profundización de la inversión extranjera directa (IED) son, sin duda, elementos centrales durante este proceso, en donde las políticas públicas estuvieron basadas en: 1. reducción arancelaria, y eliminación de barreras no arancelarias al amparo de la incorporación del país a la Organización Mundial del Comercio (OMC), pero también a la firma de TLC, 2. la creación de instituciones relevantes para el comercio exterior, tal como lo son el Ministerio de Comercio Exterior (Comex), la Promotora del Comercio Exterior (Procomer) y la Coalición Costarricense de iniciativas de Desarrollo (CINDE), y 3. la consolidación de un régimen de incentivos especiales para la exportación. Lo anterior se configura como una contraparte crucial a la aplicación de los 18 TLC con que cuenta el país, en un contexto donde se ha avanzado hacia la modernización del marco legal del comercio exterior, y una institucionalidad asociada que ha sido reconocida internacionalmente por su eficiencia en la promoción del comercio internacional y la atracción de IED. Según Umaña (2022), la diversificación productiva también ha impactado en el incremento de las tasas de supervivencia de las empresas exportadoras.

Al año 2024, Costa Rica se ha convertido en el primer exportador per cápita de dispositivos médicos en América (Procomer, 2024). Además, se ha dado una consolidación de empresas de servicios basados en el conocimiento, en donde destacan no solamente aquellas de servicios compartidos, sino también las asociados al desarrollo de software y el análisis de datos, servicios corporativos (SSC/BPO), logística de servicios, entre otros.

En síntesis, la participación de Costa Rica en cadenas de valor tales como la de dispositivos médicos, electrónica (Gereffi et al., 2019) y servicios de tecnología e información ha sido resultado de una política productiva enfocada en el fortalecimiento del sector externo, donde el impulso en la atracción de IED ha sido parte de esta agenda de política comercial.

2.2. Pymes y encadenamientos productivos

Monge y Rivera (2020) consideran que la apertura económica del país, a través de reduccionesarancelarias unilaterales, es uno de los avances más significativos experimentados por nuestra economía.Dicha apertura, aparejada con las políticas de atracción de IED, también trajo consigo disparidades productivasen aquellas empresas fuera del Régimen de Zona Franca. Las disparidades productivas señaladasse refieren en la práctica a dinámicas de crecimiento diferenciadas entre las exportaciones originadas en losregímenes especiales y aquellas del régimen definitivo, lo que genera que la economía costarricense muestretasas de crecimiento muy distintas entre un régimen y otro.

La dualidad productiva, como fenómeno resultante, hace referencia a la coexistencia de grandes multinacionalesaltamente productivas y micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) del régimen definitivoque presentan un bajo rendimiento (Beverinotti et al., 2015). De acuerdo con el Índice Mensual deActividad Económica (IMAE), al mes de marzo 2025 el régimen especial creció un 10,7% y el definitivosolamente 1,4%. Para Jiménez-Fontana et al. (2023), esto se debe a varios factores, entre los que destacanlas brechas en las cargas fiscales y sobre todo una institucionalidad con dificultades para aplicar políticasarticuladas (Programa Estado de la Nación [PEN], 2022). Lo anterior es aún más relevante cuando se tieneen cuenta que, según datos del Estado de situación PYME en Costa Rica, el 97.4% del parque empresarial enel país son pymes; de estas, “el 80.84% son micro, el 12.46% pequeñas y 4.10% medianas” (Arce & Villalobos,2021, p. 8).

De acuerdo con los resultados de la investigación de Huertas et al. (2022), “las empresas extranjerasdel régimen especial que operan en el país son las que abastecen de bienes y servicios transables a las multinacionales”,por lo que en materia de encadenamientos productivos entre empresas locales y multinacionalesexisten espacios de articulación, y esto podría impactar positivamente el dinamismo de empresas delrégimen definitivo. Si bien no se trata de un problema reciente, la urgencia de atención se acrecienta, considerandoel aumento de las brechas entre ambos sectores y el posicionamiento de Costa Rica en segmentosespecíficos de cadenas de valor internacional.

2.3. Mano de obra especializada

Como recursos diferenciadores para atraer IED, la mano obra de especializada en primer lugar (CINDE, 2023), en conjunto con elementos como la estabilidad política y económica, la infraestructura, las políticas de apertura comercial y una adecuada institucionalidad (Navarro & Vargas, 2023; Arias & Gómez, 2025), son factores determinantes. Según el informe de resultados de CINDE (2023), más del 90 % de las empresas de zonas francas consideran “clave” la calidad del recurso humano nacional para su operación.

Desde el ámbito de las políticas públicas, lo anterior ha dado como resultado la alineación entre las políticas de formación de recurso humano con las necesidades de los sectores en los cuales se atrae la IED. La instalación de Intel en Costa Rica marcó un antes y después en la materia (Sariego-Kluge & Alonso-Ubieta 2009), pues fue un claro inicio en dicha alineación. En años posteriores, iniciativas gestadas a través de alianzas público-privadas como “Alianza por el bilingüismo” (MEP + INA + universidades) en el 2018 y, en época más reciente, la Estrategia Nacional de Empleabilidad y Talento Humano 2025, evidencian esfuerzos en esta dirección.

Pese a que en el país el gasto público en educación ha sido un derrotero para el progreso social y económico del país, el Noveno Informe del Estado de la Educación (PEN, 2024) señala debilidades estructurales acrecentadas tras la reducción del porcentaje del PIB destinado a educación, como en la inversión por estudiante; lo cual tiene efecto en su calidad y cobertura. Desde la óptica de la empleabilidad, la reducción del presupuesto pone en jaque no solo la meta del Ministerio de Educación Pública (MEP) de universalización del bilingüismo o plurilingüismo en Costa Rica al 2040, sino también de ofertar talento humano especializado.

Sobre este último punto, según el Informe sobre escasez de talento humano de ManpowerGroup (2025), cerca de un 71% de empresas empleadoras reportaron dificultades para cubrir puestos vacantes (Velásquez, 2024), por lo que la formación de recurso humano calificado, en conjunto con las demandas laborales, sigue retando a nuestro país.

2.4. Infraestructura para competir internacionalmente

En este tema hay dos realidades que convergen y desafían la competitividad internacional y nacional. Por un lado, existe una alta cobertura eléctrica: alcanza un 99.4% del territorio nacional (ICE, 2022), y una plataforma tecnológica nacional funcional (Angulo, 2021) que ha permitido cubrir las principales demandas de servicios de tecnologías de la comunicación y la información (TIC) en el país. De acuerdo con la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel, 2025), las suscripciones a Internet fijo por fibra óptica presentaron un incremento del 19,14 % entre 2023 y 2024, el tráfico de Internet móvil aumentó un 14,6%, y la telefonía también creció un 2,4 % entre esos dos años. No obstante, en materia de infraestructura vial se exhiben debilidades estructurales en calidad e inversión.

En temas de red vial, el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME- UCR, 2024) en su Informe de evaluación de la red vial nacional pavimentada de Costa Rica: años 2022-2023, realiza una serie de recomendaciones “la necesidad de establecer un sistema eficiente y moderno de gestión de activos viales” (p. 85), aun cuando el 71% de la red vial nacional está en buena condición. Además señala una urgencia en materia de planificación que consideren tanto la condición estructural como la funcional de los pavimentos, a fin de que las intervenciones sean más efectivas. Ortiz (2023) es aún más crítico, al señalar que en Costa Rica tanto los problemas de congestión como el mal estado de conservación de nuestras carreteras nos posicionan, no solo dentro del grupo de países con mala infraestructura vial, sino con las carreteras más lentas del planeta.

La ampliación de la Ruta 32, principal arteria vial para el traslado de productos a los puertos del Caribe, ya acumula 10 años sin haberse completado, y las decisiones recientes de cambio en la configuración del diseño original no harán más que ampliar los tiempos de traslado previstos. De igual manera, los puntos de conexión al puerto de Caldera, en el Pacífico, se encuentran saturados, sin luces de inicio a una ampliación de la Ruta 27, y con serios problemas y riesgos climáticos en la Ruta 1. Puerto Caldera presenta un nivel de saturación creciente, que ha llevado a algunas empresas a trasladar sus operaciones hacia los puertos de JAPDEVA en el Caribe, a pesar de los incrementos en costos.

De acuerdo con los resultados del informe país Costa Rica 2025 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2025), la calidad de la infraestructura del país es baja, a causa de una deficiente red ferroviaria y de carreteras que causan “frecuentes congestiones de tránsito, baja velocidad y largos tiempos de viaje” (p. 119). Apunta además que la inversión pública en infraestructura ha disminuido, cayendo del 4.5% del PIB en 2009 a menos del 1.5% en 2023. La infraestructura logística también acarrea el problema de una escasa digitalización de la acción aduanera, así como la inexistencia de opciones de intermodalidad.

El país requiere un aumento sostenido de inversión pública en infraestructura para mejorar su competitividad nacional e internacional y, aunque no es un tema reciente (Pisu & Villalobos, 2016), la baja calidad de la infraestructura de transporte impacta las operaciones logísticas y, por ende, la competitividad del país (OCDE, 2025).

2.5. Inversiones fuera de la GAM desde el Régimen de Zona Franca

El 22 de mayo del 2022 entró en vigor la Ley de Fortalecimiento de la Competitividad Territorial para Promover la Atracción de Inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) (N° 10.234), cuyo ámbito de aplicación (artículo 1) indica el establecimiento de beneficios adicionales al Régimen de Zona Franca (Ley 7210) y sus reformas, siempre que se traten de proyectos nuevos y que se localicen fuera de la GAM (Asamblea Legislativa, 2022).

De acuerdo con el artículo 1bis en los incisos a y b, como parte de los proyectos nuevos de inversión se pueden considerar proyectos de mejoramiento o construcción (accesos viales perimetrales o construcción y conservación de puentes) como también “la construcción, mejoramiento o conservación de la infraestructura de centros educativos y centros de atención comunitaria, ubicados en el cantón donde se instale la empresa”.

Dentro de los beneficios estipulados en la ley, en el artículo 17 se especifican las categorías de empresas a incluirse y en el artículo 21 se señalan los compromisos de inversión, con un mínimo del US $100,000, que son menores a los costos iniciales de las empresas domiciliadas en la GAM. A su vez, las empresas que ya se encuentran domiciliadas podrían aplicar a estos incentivos a través de plantas secundarias.

De acuerdo con Comex (2023), de 56 nuevos proyectos de inversión que se han establecido en el país en ese año, 12 se ubicaron fuera GAM. Al 2025, de los proyectos nuevos de IED en el país, distribuidos en los sectores de manufactura avanzada, servicios, industria alimentaria y agroindustria, tres se ubicaron fuera de la GAM, en cantones como San Carlos y Grecia (Procomer, 2025).

Sobre los retos para podrían limitar la efectividad de la ley, en primer lugar se encuentra el tema de la dependencia a incentivos fiscales, que ha sido un aspecto central de crítica al modelo de zonas francas. En segundo lugar, la disponibilidad de talento humano y formación de capacidades en cantones con debilidades estructurales en áreas técnicas y bilingües (Procomer, 2022). Un tercer aspecto tiene que ver con los territorios fuera de la GAM que se están promoviendo para inversión; por ejemplo, Grecia sí es parte del sector periférico occidental de la GAM, pero se categoriza como externo a la GAM. Y por último, el seguimiento y mecanismos de evaluación del espíritu de la ley deben darse a fin de que el efecto esperado en los territorios menos desarrollados del país se logre.

2.6. Retos de cara a la participación comercial internacional

A pesar de lo exitoso que ha sido el proceso de inserción internacional del país, existe un conjunto de retos que resulta fundamental analizar:

1. La dependencia de zonas francas, unida a la presión fiscal por las exoneraciones tributarias, llevaa que sea crucial atender el futuro de estos regímenes especiales, considerando no solamente el contextonacional, sino también la configuración de las cadenas globales de valor y la vulnerabilidadconsecuente a la que se expone el país debido a las decisiones corporativas de las grandes empresas.
2. Con un parque empresarial de mipymes superior al 95% del total de empresas, se requiere continuarprofundizando los programas de generación de encadenamientos productivos que permitan,particularmente a las pymes locales, integrarse a la fuerza tractora de la economía, y de esta maneraprofundizar los beneficios del crecimiento económico internacional.
3. Los requerimientos técnicos y lingüísticos que las empresas de zona franca aplican a su fuerza laboralcontrastan con un sistema educativo que, a nivel de secundaria, continúa “expulsando” al 40%de los estudiantes. Debido a esa discrepancia, estos últimos quedan sentenciados a segmentos delmercado laboral de escasa remuneración, así como a la poca posibilidad de crecimiento profesional.
4. La infraestructura vial y logística continúa siendo un efecto embudo en los procesos de promociónde la competitividad, dado que persisten puertos y carreteras congestionados, aun cuando en materiade conectividad eléctrica y acceso a TIC la tarea se ha realizado.
5. La instalación de empresas extranjeras ha evidenciado una profunda desigualdad territorial, dondela norma es que las mismas se instalen en la Gran Área Metropolitana, generando brechas crecientescon las provincias costeras y la zona norte del país donde, precisamente, se han consolidado mayoresniveles de pobreza y desempleo. Unido a lo anterior, se evidencian en estas áreas geográficas del paísrestricciones de conectividad y falta de infraestructura adecuada para potenciar la atracción de empresas.