Resumen

Para las Ciencias Sociales en general, la noción de gobernanza constituye una categoría polisémica, controvertida y cuyo contenido depende del abordaje conceptual que se emplee. Ahora bien, en el ámbito de los recursos naturales, específicamente en la energía, la gobernanza representa una herramienta analítica que, al poner foco en el proceso decisional, permite, mediante casos particulares, examinar el ejercicio de la autoridad del Estado, las reglas de juego y las interacciones público-privadas en el sector energético. Frente a esto, el objeto de este trabajo radica en analizar el proceso de gobernanza energética de la República Argentina durante las administraciones de Cristina Fernández (2007-2015) y Mauricio Macri (2015-2919). Debido a sus diferencias político-ideológicas, se rastrean rupturas y continuidades con miras a abordar la dimensión político-económica de la gestión de la energía como tópico de agenda pública, cuyas implicancias se presentan tanto en lo doméstico como en las decisiones de política exterior.

Palabras clave: Argentina; agenda públic ; Cristina Fernández; Mauricio Macri; gobernanza energética; política exterior

Abstract

For the Social Sciences in general, the notion of governance represents a polysemic and controversial category whose content depends on the used conceptual approach. However, in the field of natural resources, specifically energy, governance is understood as an analytical tool that, by focusing on the decision-making process, makes it possible to examine, through cases, the exercise of State authority, the rules of the game and public-private interactions in the energy sector. This paper analyzes the energy governance process of Argentina during Cristina Fernández (2007-2015) and Mauricio Macri (2015-2019) administrations. Due to their political-ideological differences, ruptures and continuities are traced with a view to addressing the political-economic dimension of energy management as a topic of the public agenda, whose implications are presented both domestically and in foreign policy decisions.

Keywords: Argentina; Cristina Fernández; energy governance; foreign policy; Mauricio Macri; public agenda

Introducción

Desde una perspectiva general, tal como plantean Fontaine y Puyana (2008), hasta hace unos años, prevalecía la tendencia en las Ciencias Sociales latinoamericanas de abordar la cuestión energética preferentemente desde sus aspectos técnicos y económicos sin otorgarle la misma relevancia al entramado político y social. Dicha tendencia comenzó a resquebrajarse a partir de la dinámica regional e internacional del presente siglo. En este sentido, acontecimientos como los giros políticos latinoamericanos –progresismo/derecha o centro-derecha-, los ciclos de auge y declive en materia de precios internacionales de productos básicos, las alertas continuas de organismos gubernamentales y no gubernamentales sobre el cambio climático, el boom de los hidrocarburos no convencionales, el recrudecimiento de la disputa hegemónica China-Estados Unidos y, de forma más reciente, la pandemia por COVID-19, alientan la necesidad de fortalecer el debate sobre la energía como una problemática de impacto en las agendas estatales y desde una perspectiva interméstica.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) propuso considerar las discusiones sobre la problemática energética –y de los bienes primarios en general- en torno a la noción de gobernanza de recursos naturales (Altomonte y Sánchez, 2016; Arroyo y Perdriel, 2015; CEPAL, 2014; Sánchez 2019).2 Es decir, el foco del debate no se encuentra en la dicotomía ‘bendición/maldición’ de los recursos, sino en contar con un marco de referencia, una guía que, con una mirada estratégica y a largo plazo, permita a los gobiernos arbitrar directrices y medidas. Estas últimas deben contemplar aspectos relativos a los retos de la explotación, la sostenibilidad en el tiempo y cómo se articulan e interrelacionan los actores que participan en su aprovechamiento.

En cuanto esquema analítico y conceptual, el análisis de la gobernanza, en este caso, energética, posee su núcleo en el proceso decisional, por lo cual no existe un único modelo. Los modos de gobernanza dependerán de factores como el esquema de vinculación Estado-mercado, dónde recae el ejercicio de la autoridad, la realidad energética y económica de cada país y los avatares regionales e internacionales, entre otros (León y Muñoz, 2019).

Teniendo en cuenta a la gobernanza energética como herramienta de análisis que procura potenciar la evidencia empírica, el presente trabajo propone examinar el proceso de gobernanza energética de la República Argentina durante las administraciones del Frente para la Victoria (FPV) bajo la conducción de Cristina Fernández (2007-2015) y de Cambiemos con Mauricio Macri (2015-2019).3 Lo anterior, al considerar sus diferencias político-ideológicas, el propósito principal radica en rastrear rupturas y continuidades en la gestión de la energía, con foco en tres ejes de análisis: 1- la foto de la matriz energética; 2- el vínculo público-privado y 3- la energía como problemática interméstica. A partir de estos ejes, se pretende explorar, desde las Relaciones Internacionales, aquellos elementos que hacen a la dimensión político-económica de la gestión de la energía como tópico de agenda pública, cuyas implicancias se presentan tanto en lo doméstico como en las decisiones de política exterior.

El trabajo se encuentra organizado en dos secciones centrales. La primera caracteriza qué se entiende por gobernanza de los recursos naturales, en particular, de la energía, y cómo esta misma se presenta como un instrumento analítico de utilidad para abordar el estudio de esta temática transversal al desarrollo socioeconómico de los Estados. En la segunda sección se analizan los tres ejes anteriormente mencionados con el objetivo de construir una hoja de ruta que posibilite arribar a conclusiones integrales y con una mirada propositiva.

1. Gobernanza de los recursos naturales: Aproximaciones a un debate en construcción

En 2014 la CEPAL propuso, en su documento, “Pactos para la igualdad: Hacia un futuro sostenible” pensar la gobernanza de los recursos naturales como una temática ineludible en las agendas de los Estados, dado el contexto de alerta e incertidumbre económica y medioambiental. Durante 2003-2012 el boom exportador, impulsado por la demanda internacional creciente y los altos precios de los productos básicos (minerales, hidrocarburos y recursos agrícolas), favoreció la existencia de un período macroeconómico positivo para la región. Las estadísticas gubernamentales dan cuenta de la disminución de la pobreza, el aumento del consumo, la holgura fiscal y el mejoramiento de los índices socioeconómicos en general (Altomonte y Sánchez, 2016; CEPAL, 2014).

Sin embargo, a partir de la segunda década del siglo XXI, este ‘súper ciclo’ comenzó a experimentar un comportamiento decreciente. Dicho proceso puso en evidencia que, a pesar de los logros obtenidos, la región había quedado atrapada en un dilema histórico recurrente: cómo sacar provecho de la dotación de recursos naturales y dar un salto cualitativo hacia estructuras productivas intensivas en tecnología y diversificadas que rompan con el patrón de inserción internacional primario-exportador.

Con respecto al tema medioambiental, no es ninguna novedad –dado el estadio actual de urgencia climática en el cual se encuentra el planeta- el llamado a que los Estados establezcan medidas efectivas y a largo plazo a favor de la explotación de recursos naturales con un horizonte sostenible. En esta dirección, la gobernanza de los recursos naturales, en particular, los no renovables, se convierte en una herramienta clave para alcanzar, o por lo menos aproximarse al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible (OSD). Para la CEPAL, la gobernanza comprende “el conjunto de políticas soberanas sobre la propiedad de los recursos, la apropiación y distribución de sus rentas para maximizar la contribución al desarrollo sostenible” (CEPAL, 2014, p. 56); por lo que una buena gobernanza de los recursos naturales es el puntapié inicial para que la Agenda 2030 sea una meta factible.

Ahora bien, teniendo en cuenta la diversidad que los países latinoamericanos revisten en términos de dotación de recursos naturales –fundamentalmente en el ámbito de la energía-, las políticas implementadas y el vínculo entre los sectores público y privado se plantea interrogantes base como: ¿Qué se entiende por gobernanza de los recursos naturales y, en paralelo, por gobernanza energética?

Un primer elemento para considerar radica en comprender que no existe una sola definición de gobernanza y su contenido estará sujeto a una multiplicidad de lentes conceptuales. Tal como afirma Cussianovich (2019), la noción de gobernanza está impregnada constitutivamente de polivalencia, es controvertida y está destinada a un sinnúmero de interpretaciones. No obstante, en el caso particular de los recursos naturales, posee un peso específico al establecerse como una herramienta analítica para examinar las interacciones que se presentan entre el Estado y otros actores en la gestión de un recurso determinado. En esta dirección, resulta interesante rescatar el estudio de Brower Beltramin (2016, p. 153), quien, en la búsqueda “de un despliegue de campos de sentido” sobre el concepto afirma que este gira en torno a tres líneas argumentativas básicas.4

En la primera, la gobernanza se vincula con la noción de red de políticas que se generan por las acciones sociales dadas en la horizontalidad y no desde el ejercicio de una autoridad de tipo vertical. En la segunda, la noción de gobernanza interactúa con la idea de política pública, por lo que el Estado posee un rol protagónico. A través del contenido de las políticas públicas, es decir, las normas, los procedimientos y las medidas de ejecución, entre otros, la gobernanza es inherente al proceso de toma de decisiones. Por último, la gobernanza aparece vinculada a la idea de políticas territoriales, “las cuales se desarrollan por unidades territoriales dentro de una dimensión subnacional” con miras a establecer normativas que reflejen las necesidades y demandas locales (Brower Beltramin, 2016, p. 153).

De esta forma, el presente trabajo se adhiere a la línea que vincula la gobernanza con la categoría de política pública5, ya que entiende que el núcleo duro se encuentra en la acción pública donde el Estado es su principal agente (Fontaine, 2010). En esta dirección se encuentran los análisis de Fontaine y Puyana (2008), Fontaine (2010), CEPAL (2014), Arroyo y Perdriel (2015), Altomonte y Sánchez (2016), Sánchez (2019), León y Muñoz (2019).

Como expresan Altomonte y Sánchez (2016) –en consonancia con CEPAL (2014)- la gobernanza de los recursos naturales comprende las acciones y el ejercicio de la autoridad pública que el Estado –a través de sus respectivos poderes- lleva adelante mediante las políticas e instituciones vigentes. Se ejerce por mecanismos formales, por ejemplo, normas, leyes y regulaciones sectoriales; informales (prácticas de uso común) y decisiones políticas soberanas, “cuya acción conjunta rige el funcionamiento de los sectores extractivos” (Altomonte y Sánchez, 2016, p. 16). De este modo, se determina cómo es el régimen de propiedad, el tratamiento fiscal y la apropiación de la renta, entre otras cuestiones.

La gobernanza pone bajo la lupa el proceso de toma de decisiones, los cambios/continuidades en las reglas de juego y las interacciones entre los distintos actores que son parte de la gestión del rubro extractivo. En otras palabras, implica observar el sector ‘en movimiento’, cómo interactúa un Estado determinado y otros actores, en especial, las empresas involucradas, considera, además, la influencia del contexto local e internacional. Esto permite que la academia y policymarkers cuenten con un soporte empírico que, a partir de las singularidades, brinde información destinada a potenciar las fortalezas y hacer frente a los obstáculos en la gestión del sector (León y Muñoz, 2019).

Específicamente, la gobernanza energética implica, de acuerdo con Fontaine (2010), un modo de regulación de las vinculaciones que se desarrollan entre el Estado y otros actores (públicos o privados) que intervienen en la explotación energética. Por ello, la gobernanza energética, en tanto sistema, comprende el dispositivo institucional y legal con el que un país enmarca la política energética nacional y, principalmente, la relación Estado-economía (Fontaine, 2010).

Debido a que la gobernanza energética hace foco sobre el accionar estatal en el sector hidrocarburífero en un escenario nacional –económico, político y de dotación de recursos – determinado, León y Muñoz (2019) distinguen distintos modos de gobernanza6, según cómo se interrelacionan los actores y sobre quién recae el ejercicio de la autoridad. Esto deriva en que la gobernanza puede ser jerárquica, de mercado o en red.

En el modo jerárquico, el Estado posee un papel preponderante en la industria, ya sea en términos de gestión como de regulación y es habitual que el gobierno se encargue de administrar el sector a través de empresas públicas. En el modo de mercado, los actores privados –nacionales o transnacionales- se encuentran al mando de la administración de las empresas energéticas o de la prestación de servicios. Aquí es común la existencia de privatizaciones y otorgamiento de concesiones para la explotación de hidrocarburos. Por último, en el modo de red, la gobernanza implica que la gestión de la energía recae en organizaciones de la sociedad, las cuales deciden, en general, mediante asambleas, las políticas y medidas a seguir en el sector (León y Muñoz, 2019).

Es importante aclarar, siguiendo el planteo de los autores, que esta diferenciación no supone la imposibilidad de que coexistan modos de gobernanza; al contrario, la convivencia entre empresas públicas y privadas que explotan hidrocarburos es una práctica extendida en los países latinoamericanos, razón por la cual la gobernanza, en tanto concepto analítico, es “un recurso heurístico” que ayuda a abordar situaciones reales (León y Muñoz, 2019).

En definitiva, la noción de gobernanza aplicada al ámbito de la energía constituye un marco analítico y reflexivo que permite indagar cómo se toman y ejecutan las medidas por parte del Estado en dicho ámbito en sus vínculos con otros actores. Así, se posibilita comprender cómo y en qué contexto se trazan las decisiones políticas que regulan las condiciones de la explotación extractiva –y cuáles son sus consecuencias-, la apertura (o no) al sector privado, el régimen fiscal y la distribución de los beneficios al conjunto de la sociedad.

2. La gobernanza energética como tema de agenda: El caso argentino

Durante los años noventa, el sector energético argentino fue objeto de debate en la agenda pública a raíz de la privatización total tanto de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) –encargada del upstream- que culminó en 1999 con la compra por parte de REPSOL, como de Gas del Estado; compañía que hasta 1992 estaba a cargo de las actividades del downstream.7 Tras décadas de funcionamiento en manos del Estado, la industria hidrocarburífera no quedó al margen del profundo proceso de apertura y liberación que atravesó la economía en su conjunto durante las administraciones de Carlos Menem (1989-1999). Aplicando la propuesta de León y Muñoz (2019), con la voracidad de las privatizaciones se pasó de un modo de gobernanza jerárquico donde el Estado tenía un “papel empresario, planificador y promotor del desarrollo” (Kozulj, 2000, p. 9) a un modo de mercado, con el argumento de la falta de eficiencia y modernización del rubro. Las privatizaciones no fueron la única medida que hicieron posible este cambio de gestión, sino que estas estuvieron acompañadas de la reestructuración de los marcos legales e institucionales con miras a poner fin al monopolio estatal y facilitar la presencia de actores privados, sean nacionales o extranjeros.

Producto de los cambios experimentados en el sector, el Estado solo se reservó la capacidad de intervenir para la autorización o no de exportaciones, dada la prioridad del abastecimiento doméstico, es decir, la energía ‘perdió’ su condición de bien estratégico. Esta situación, juntamente con la crisis que atravesó la economía nacional en 2001 y las medidas puestas en marcha tras la salida del régimen de convertibilidad en 20028, sentaron las bases para la problemática energética adquiriera, a partir del siglo XXI, un lugar ascendente en la agenda política y económica del país (Ceppi y Lorenzini, 2019). Desde entonces, la gobernanza energética comenzó a transitar un camino sinuoso, complejo y en ocasiones contradictorio, cuyos ejes –mencionados previamente en el apartado introductorio-, se analizan a continuación.

2.1 La foto de la matriz energética

La matriz energética de un país es una representación cuantitativa de las principales fuentes de energía utilizadas. Si bien, su composición está determinada, en gran medida, por la propia naturaleza, los cambios que se presenten, a favor de uno u otro recurso, dependerán de las acciones de gobierno. Estructuralmente, la matriz energética argentina posee un alto porcentaje de participación de hidrocarburos, los cuales han tenido un comportamiento estable, ya que petróleo y gas natural pasaron de ocupar el 89 % de esta misma, en 1970, al 85 % en 2020. Las administraciones del FPV, como la gestión de Cambiemos mantuvieron y consolidaron esta tendencia, al igual que la expansión de la participación del gas natural en detrimento del petróleo.

Entre 2000 y 2020, el gas natural subió 7 puntos porcentuales (de 47 % a 54 %), mientras que el petróleo pasó del 41 % al 31 %, respectivamente.9 Cabe aclarar que este comportamiento no es privativo del presente siglo. La expansión del gas natural a nivel residencial, industrial y en la generación de electricidad ha sido una decisión política que se gestó en la segunda mitad del siglo XX con el objetivo, entre otros, de avanzar en el abastecimiento petrolero. Luego, con la construcción de los gasoductos de exportación hacia Brasil, Chile y Uruguay, entre 1997 y 2000 y, más tarde, el descubrimiento de yacimientos no convencionales en el sur del país, se generó el ambiente propicio para continuar sosteniendo un matriz energética anclada en la producción gasífera.

A pesar de sus diferencias ideológicas, los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, por un lado, y Mauricio Macri por el otro, “habilitaron el retorno en fuerza de una visión productivista del desarrollo, asociada a la expansión del extractivismo, negando o escamoteando las discusiones de fondo acerca de las implicancias” económicas, sociales o ambientales (Svampa, 2017, p. 1). Ya sea con el FPV como con Cambiemos, el foco estuvo en la explotación hidrocarburífera, puesto que las acciones para diversificar la matriz energética a favor de los renovables fueron más puntuales que integrales y jugaron un rol complementario (Lucero, 2021). A lo largo del período se encuentran medidas como el régimen de regulación y promoción para la producción y uso sustentables de biocombustibles (Ley 26.093/06), el régimen de fomento nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica (Ley 26.190/06) y su correspondiente modificación con la Ley 27.191 (2015)10, el proyecto para la promoción de la energía derivada de biomasa (PROBIOMASA) entre 2011 y 2015 (luego prorrogado), el programa de abastecimiento de energía eléctrica a partir de fuentes renovables (RenovAr), en 2016, y el régimen de fomento a la generación distribuida de energía renovable integrada a la red pública (Ley 27.424/17), entre otros (Lucero, 2021).

Dichas medidas redundaron en un comportamiento positivo de las energías renovables, ya que entre 2004 y 2019, su lugar en la generación de electricidad pasó de 1.4 % a 6.9 %,11 aunque sin poder alcanzar los objetivos planteados en materia de participación (12 % al 31/12/2019) o contrarrestar significativamente la presencia de gas en las centrales térmicas destinadas a electricidad.

En paralelo, se observa que el 2011 fue un año difícil y, a la vez, bisagra para el rubro energético. Cristina Fernández culminó su primer mandato en un contexto complejo, signado por el comportamiento negativo en materia de reservas, producción y gastos. Entre 2007 y 2011, las reservas de gas natural pasaron de 0.4 a 0.3 TCM y la producción experimentó un descenso de 43.6 a 37.7 BCM (BP, 2021). Por su parte, la balanza comercial de sector exhibió, luego de varios años, un saldo negativo de USD 2 916 millones en el ítem combustibles y lubricantes12, según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), a raíz de las importaciones crecientes de gas natural, gasoil, fueloil y gas licuado de petróleo (GNL). Por ello, la identificación en 2011 de Argentina por parte de la Energy Information Administration de Estados Unidos (EIA) como uno los principales reservorios de gas no convencional técnicamente recuperables (shale gas) a nivel global (en segundo lugar después de China) obró como un ‘aliciente’ y encauzó el accionar estatal hacia el mundo de los no convencionales.

Cabe aclarar que si bien es habitual hablar de hidrocarburos convencionales y no convencionales, en realidad, lo que los distingue no se establece en su composición sino en las particularidades de los yacimientos donde se encuentran y las técnicas de extracción que se emplean.13 En el caso de Argentina, la gran protagonista es la cuenca neuquina (provincias de Neuquén, Río Negro, La Pampa y Mendoza) donde está la formación geológica denominada Vaca Muerta, la cual encabeza la producción de shale gas y tight gas en el país.

Ahora bien, la apuesta por los no convencionales no fue un hecho exclusivo de la administración de Fernández. Con sus particularidades, la gestión de Macri también vio en Vaca Muerta una oportunidad para generar negocios, atraer inversiones y descomprimir los problemas vinculados al abastecimiento de la producción nacional. Según el IAPG, entre 2014 y 2019 la producción de gas no convencional creció anualmente y a un ritmo constante (de 698 millones de m3 a 11 533 millones de m3), mientras que la producción de gas convencional evidenció un comportamiento oscilante, entre repuntes poco significativos y algunos descensos (de 40 786 millones de m3 a 37 815 millones de m3). 14

De este modo, la explotación no convencional pasó de representar el 1.6 % del total de la producción gasífera argentina al 23.3 % en el período señalado. Un comportamiento similar se observa en la producción de petróleo no convencional, la cual en 2014 aportó el 3.2 % de la producción total, mientras que en 2019 lo hizo con el 18.6 %.15.

2.2 El diálogo Estado-mercado

La distancia político-ideológica entre el FPV, entendido como un exponente del progresismo sudamericano del siglo XXI y Cambiemos, en su condición de “fuerza promercado, liberal y conservadora” (Natanson, 2017, p. 11) constituye, sin lugar a duda, uno de los elementos a considerar al momento de examinar la dinámica de la gobernanza energética del país. Como se desarrolla en las siguientes páginas, a pesar de sus diferencias, el kirchnerismo y Cambiemos compartieron –con sus particularidades- el modelo de gobernanza.

El FPV puso en marcha un modelo de gobernanza energética mixto, aplicando las ideas de León y Muñoz (2019), es decir, con elementos del modo jerárquico y de mercado, el cual desde la generalidad tuvo continuidad durante la administración Macri. Esto no implica desconocer la existencia de diferencias o rupturas a su interior. Al contrario, estas se reflejan en medidas que han marcado oscilaciones en la presencia estatal con respecto a los actores del sector privado, tanto nacionales como extranjeros.

Tomando como referencia el análisis pormenorizado de Bravo (2015) sobre la política hidrocarburífera de Kirchner y Fernández, se destacan un conjunto de acciones de índole coyuntural u operativo y otras de orden más disruptivo, vinculadas a darle potencialidad al Estado en el sector. Entre las primeras, se encuentran, fundamentalmente, el mantenimiento de los derechos de exportación al crudo (y derivados) y el gas natural, los subsidios al consumo y el congelamiento tarifario del gas natural y la electricidad, los fondos fiduciarios para atender los costos de las importaciones de gas y programas en el ámbito de la explotación y la refinación que procuraban dinamizar la producción hidrocarburífera mediante incentivos fiscales (Bravo, 2015).

En cambio, en el segundo grupo, se ubican la creación en 2004 de la Empresa Energía Argentina SA (ENARSA) –IEASA desde 2017, la expropiación del 51 % de YPF SA y Repsol Gas SA en 2012 (Ley 26.741) y la modificación del entramado normativo para incursionar en la explotación de los no convencionales. Por ley, ENARSA fue habilitada para operar en todas las fases del upstream y downstream hidrocarburífero y en las actividades off shore ya sea de manera individual o con la asociación de terceros con el objetivo de evitar situaciones de abuso derivadas de posiciones monopólicas u oligopólicas.

En términos accionarios, el Estado se adjudicó el 53 %, el 12 % fue para las provincias y el 35 % restante quedó abierto al sector privado. Debido a que las áreas hidrocarburíferas continentales estaban en manos privadas o de las provincias, ENARSA tuvo a su cargo la titularidad de los permisos de exploración y explotación de la plataforma continental. No obstante, sus resultados no han sido los esperados y las asociaciones con privados terminaron diluyéndose (Bravo, 2015),

Por su parte, la decisión de expropiar YPF Repsol tuvo lugar en un contexto que conjugó la crisis y la ‘esperanza’. Por un lado, el oficialismo lidiaba con la pérdida de recursos económicos, producto de las importaciones frente a la parálisis de la producción hidrocarburífera y, por el otro, el Estado argentino tenía parte de la ‘solución’ en sus manos a través de la explotación no convencional. Sin embargo, para que esta última fuera viable, el cambio de conducción del paquete accionario debía estar acompañado de un marco jurídico favorable a la atracción de inversiones y capital, en particular, del sector privado. En esta dirección se encuentran el Decreto 929/13 que creó un régimen de promoción de inversión para la explotación de los hidrocarburos y la Ley 27.007/14 que modificó la Ley Hidrocarburos (17.319/67) para atender todo lo relativo a los energéticos no convencionales.

Por su parte, el Decreto 929/13 dispuso la libre comercialización del 20 % de la producción en el mercado externo sin el pago de los respectivos derechos de exportación a partir del quinto año y la libre disponibilidad de las divisas en proyectos cuyas inversiones no fueran no inferiores a USD 1 000 millones (Decreto 929, 2013). Y entre los puntos más resonantes de la Ley 27.007/14 se encuentran aspectos como: la inexistencia de límites en el número de permisos de exploración por parte de una persona física o jurídica, el otorgamiento de concesiones de explotación de 35 años (con posibilidad de prórroga) y la inclusión, a partir del tercer año, a los beneficios del Decreto 929 a los proyectos con montos de inversión no inferior a USD 250 millones, entre otros (Ley 27.007, 2014; Bravo, 2015).

Como expresan Carbajales et al (2021), el gobierno de Fernández esperó contar con el control mayoritario de YPF para luego lanzarse a la búsqueda agresiva de inversiones para desarrollar la explotación de Vaca Muerta. El Decreto 929/13 y la Ley 27.007/14 obraron como puntapié para concretar dicho objetivo, resultando en la firma de acuerdos con compañías transnacionales tales como Chevron, Petronas o Dow.

Con Cambiemos, se observa un corrimiento del eje estatal en el rubro energético, si se lo contrapone con el gobierno que lo precedió. Un primer ejemplo se encuentra en la elección de Juan José Aranguren como jefe de cartera, un reconocido profesional en el ámbito del downstream, pero opositor a la expropiación de YPF en 2012 (Carbajales, et al, 2021). En la misma línea se establece la decisión, a través del Decreto 272/15, de fortalecer la participación de las provincias en la toma de decisiones competentes a la industria, mitigando así la presencia del Estado nacional en materia de planificación y otorgamiento de concesiones y permisos.

En el marco de su política de reducción del déficit fiscal, el cual había escalado, en parte, por las importaciones de energía en el segundo mandato de Fernández, la administración Macri accionó, conjugando el recorte de subsidios a la energía (electricidad, gas, GLP y petróleo y derivados), el aumento de tarifas y el lanzamiento de medidas para el arribo de inversiones provenientes de actores privados. Según datos oficiales, entre 2011 y 2015, los subsidios –representados en base al porcentaje del PIB- fueron ascendentes todo el período, pasando del 2 % al 3 % del PBI. A partir de 2015, estos iniciaron un camino decreciente, alcanzado el 1.4 % del PBI en 2019. Para Cambiemos este proceso fue posible por “el efecto conjunto de reducción del precio que recibe la oferta y, al mismo tiempo, un aumento de lo que paga la demanda” (Secretaría de Gobierno de Energía, 2019a, p. 1).

La persecución de inversiones se ancló en la Resolución 46-E (2017) del Ministerio de Energía y Minería que dio marcha al “Programa de estímulo a las inversiones en desarrollos de producción de gas natural proveniente de reservorios no convencionales”. Este consistió básicamente en el establecimiento de un precio diferencial y superior al de mercado para la producción incremental de gas natural no convencional en la cuenca neuquina que luego se extendió a la cuenca austral (Carbajales, et al, 2021, p. 352). Dicha decisión contribuyó al fortalecimiento de la explotación; pero, al mismo tiempo, a la diversificación del escenario empresarial, ya que a partir de la misma el sector privado –nacional y extranjero- irrumpió con más fuerza en el rubro. Al finalizar el 2015 se registraron 1 254 pozos terminados de explotación no convencional (shale y tight gas), mientras que cuatro años más tarde la cantidad subió a 2 541 pozos (Secretaría de Gobierno de Energía, 2019b).

Con respecto a los actores protagónicos de este proceso, puede observarse, teniendo como referencia la cantidad de fracturas anuales informadas por las empresas que operan en Vaca Muerta que hasta 2017, que YPF tuvo una posición dominante en la actividad, con algunas participaciones ‘menores’ del sector privado. Entre 2017 y 2019, compañías como PAN, Total, Tecpetrol, Shell y Vista Oil, entre otras, escalaron en el ranking, generando como contrapartida la pérdida de algunos puntos en la participación de YPF al pasar del 53.6 % del total al 48.5 %.16

2.3 La energía en perspectiva interméstica

Los avatares experimentados por el sector hidrocarburífero a lo largo del período trascendieron el ámbito doméstico para impactar en la dimensión externa de la agenda estatal, en particular, en dos áreas de estrecha vinculación, a saber, la comercial y la político-económica. Tal como se anticipó oportunamente, las dificultades de abastecimiento derivaron en la necesidad creciente de importar gas natural, GNL y combustibles varios para satisfacer la demanda local. El correlato fue la existencia de una balanza energética deficitaria que resultó en la erogación de cantidades abultadas de divisas para hacer frente a las compras provenientes del exterior. Siguiendo el planteo de Goldstein et al (2016, p. 50-), a partir de la segunda mitad del presente siglo, la energía no tuvo un rol exclusivo en el deterioro macroeconómico, pero sí debe reconocérsele un “papel muy relevante” ya que convirtió “un problema sectorial en un problema de orden macroeconómico”..

A modo de ejemplo, tomando como referencia los años que reflejaron los picos de importaciones energéticas (2013 con el FPV con USD 10 304 millones y 2018 con Cambiemos con USD 6 238 millones) estas representaron, sin contar los subsidios, alrededor del 1.8 % del PBI y el 1.19 % del PBI, respectivamente.17

La búsqueda de energía en el mercado externo generó un reacomodamiento de los vínculos bilaterales, destacándose tres países sudamericanos: Bolivia, Chile y Venezuela, cuyos ascensos y descensos en la agenda externa estuvieron de la mano de las decisiones tomadas en el sector y de la continuidad/ruptura ideológica de las administraciones de turno.

Aquí surge la interrogante: ¿Qué particulares se destacan en cada uno de ellos? Por su parte, Bolivia, a diferencia de Chile y Venezuela, ha tenido una presencia estable en el capítulo energético del país. Más allá de ciertos altibajos en la intensidad de los contactos, los cuales se dieron durante la gestión Macri por la distancia ideológica con el Movimiento al Socialismo (MAS), el Estado andino ha sido –y continúa siendo- un socio clave en la provisión de gas natural. Si bien, las compras se iniciaron en 2004, la ‘sociedad’ energética cobró impulso tras la suscripción en 2006 del acuerdo entre ENARSA y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) por un período de 20 años que fijó volúmenes crecientes hasta alcanzar una cantidad máxima de 27.7 millones de m3. Durante los gobiernos de Cristina Fernández, el acuerdo sufrió ajustes técnicos y de orden operativo (cambios en la fórmula de precios y en los volúmenes pautados por año y el establecimiento de una garantía de pago) con el objetivo de proporcionarle al negocio un contexto acorde con la realidad de compra-venta de ambos países (Ceppi, 2019).

Las diferencias políticas entre el MAS y Cambiemos no fueron un impedimento para sostener la vigencia del acuerdo y tampoco alteraron su esencia. Las situaciones de tensión transcurridas en 2016 y 2018 entre las respectivas carteras energéticas por la existencia de dos deudas puntuales; una de USD 300 millones, correspondiente a la gestión de Fernández y la otra de USD 255 millones cuando ENARSA cambió su denominación a IEASA en 2017 y la discrepancia en torno a las cantidades de envío/adquisición de las compañías no pasaron el umbral del juego mediático.

Los volúmenes de compra-venta durante la presidencia de Macri fueron estables, evidenciando que tanto el MAS como Cambiemos apostaron a alimentar el costado pragmático de la relación. Entre 2011 y 2015 Argentina importó un promedio de 14.92 millones de m3 diarios y entre 2015 y 2019 fueron alrededor de 15.80 millones m3 diarios.18

Ahora bien, el ascenso de Bolivia en la agenda externa argentina a raíz de la energía posee, como contracara, los vaivenes en los vínculos con Chile. En este caso, al poner el capítulo energético bajo la lupa, se identifican dos momentos bien definidos: el primero, marcado por los desencuentros durante el gobierno de Néstor Kirchner y el segundo, estructurado en sintonía cooperativa con Cambiemos al poder. A raíz de las dificultades para abastecer la demanda doméstica, en marzo de 2004, el gobierno argentino decidió, de manera intempestiva, racionalizar y en ocasiones suspender los envíos de gas natural a Chile, regulados por el Protocolo Gasífero de 1995. Dicha medida, tomada sin una comunicación previa, ocasionó una crisis política –la Crisis del Gas- puesto que Chile vio comprometido su propio abastecimiento (Lorenzini, 2019). La Crisis del Gas fue superada gracias a la buena sinergia que el vínculo exhibía desde la década del noventa, aunque sin adquirir la misma dinámica contractual que tenía con anterioridad a este episodio.

El retorno al capítulo energético se dio en 2016, cuando el gobierno argentino negoció el acuerdo entre IEASA y la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP) de Chile, para comprar gas natural en los meses de invierno, destinado a reemplazar las importaciones de gasoil; recurso que se utiliza en las centrales de generación eléctrica. Esta decisión recibió críticas y cuestionamientos, no solo por parte de las fuerzas políticas de la oposición, quienes argumentaban que el gas natural chileno era 128 % más caro que el boliviano, sino también por YPFB, a quien se le adjudicó un incumpliendo en las cantidades exportadas de gas.

El exministro Aranguren justificó dicho acuerdo ante la imposibilidad de Bolivia de sostener su oferta de exportación –enviaba un promedio de 3.6 millones de m3 diarios menos- y de importar mayores cantidades de GNL frente a la capacidad plena de las terminales de regasificación (IEASA, 2016). Con respecto a los precios, el exfuncionario argumentó que el gas proveniente de Chile se adquiría a USD 7.12 por millón de BTU, frente a los USD 12 por millón de BTU que se pagaba el gasoil (IEASA, 2016). Según los informes de IEASA, en 2016 se importaron 358 millones de m3 y 278 millones de m3 en 2017.

En 2018 otro evento se inscribió en la agenda energética bilateral: en el mes de octubre, Argentina retomó las exportaciones de gas natural de carácter interrumpible hacia Chile ante un incremento de la producción nacional por encima de la demanda doméstica. En términos de volúmenes, las exportaciones se encuentran lejos de los montos enviados hasta 2009 (uno de los picos máximos fue en abril de 2019 con 7.5 millones de m3 por día), aunque, como expresa Lorenzini (2019, p. 24) “desde un punto de vista más bien simbólico, el regreso de la energía a la agenda bilateral tiene un valor positivo” al permitir aprovechar las oportunidades de complementariedad existentes.

Por último, el caso de Venezuela reviste una connotación especial. Comparativamente con Bolivia y Chile, su ascenso en la política exterior argentina en general y en la agenda energética, en particular, durante las administraciones del FPV puede catalogarse como novedoso, pero también ampliamente cuestionado por la falta de transparencia en las importaciones de fueloil y gasoil venezolano.

Los negocios energéticos, al igual que otros ejes de la agenda bilateral, fueron regulados a través del Convenio Integral de Cooperación (CIC), firmado en 2004, en el cual se estableció la creación de un fideicomiso para administrar la compra-venta de energía. ENARSA y CAMMESA enviaban las divisas de las compras de los hidrocarburos líquidos a favor de Petróleos de Venezuela SA (PDVSA), que posteriormente serían utilizados para comprar maquinarias y alimentos argentinos, de acuerdo con la letra del CIC (Lorenzini, 2013). Sobre este punto Lorenzini (2013, p. 273) explica con claridad que, en realidad, el fideicomiso era un instrumento de financiamiento para que ambos Estados importaran aquellos productos de interés, por lo cual, y sin dejar de estar presente, el dinero tenía un “valor simbólico”, en consonancia con los principios y postulados ideológicos sostenidos por Buenos Aires y Caracas en ese entonces.

Siguiendo con los lineamientos de la autora, el problema se presentaba no solo en la utilización de este mecanismo poco habitual, sino en el hecho que tanto las cantidades de los energéticos como los montos pagados no aparecían en las estadísticas oficiales –de ambos países- por lo que las especulaciones sobre corrupción se transformaron en moneda corriente (Lorenzini, 2013).

Según información periodística, en 2013, el gobierno argentino decidió finalizar las compras de fueloil a PDVSA y se estableció una refinación de la deuda de CAMMESA hacia el gobierno venezolano, estimada en USD 1 088 millones a pagarse en 22 cuotas (Iprofesional, 16 de marzo de 2016). De ese plan de pagos, la gestión Cambiemos heredó del FPV un saldo impago de USD 247 millones por parte de la empresa argentina que terminó siendo saldado en 5 cuotas (Iprofesional, 16 de marzo de 2016). Con esta medida, Argentina puso punto final al capítulo energético como tema de agenda bilateral, iniciándose en paralelo el descenso vertiginoso de Venezuela en la política exterior argentina en un contexto marcado por las profundas diferencias político-ideológico entre Macri y Maduro.

A modo de ejemplo de esta situación, se encuentran dos hechos claves: por un lado, el desconocimiento de la legitimidad de las elecciones celebradas en Venezuela en 2018 y el correspondiente “reconocimiento de la Asamblea Nacional como único órgano democráticamente electo en dicho país” y, por el otro, la aceptación de Elisa Trotta, enviada por Juan Guaidó en calidad de presidente encargado, como embajadora en Argentina y, por ende “autoridad máxima de Venezuela” en el país (MRECIC, 10 de enero de 2019; MRECIC, 11 de octubre de 2019).

Conclusiones

Los avatares atravesados por el sector energético argentino a lo largo del presente siglo contribuyeron a potenciar el lugar de la energía como una problemática relevante y estratégica en la agenda nacional y en las discusiones académicas. En este sentido, la noción de gobernanza energética, en tanto herramienta analítica y conceptual, no solo ha permitido desentrañar cuáles han sido los aspectos centrales del período 2007-2019, sino que, además, invita a reflexionar de cara al futuro.

Las diferencias político-ideológicas entre las administraciones del FPV y Cambiemos, hacían conjeturar que entre ambos iban a prevalecer las rupturas –de orden radical- más que las continuidades en lo que respecta al modelo de gobernanza energética. Sin embargo, al recorrer los ejes de análisis seleccionados, se observa que Fernández y Macri compartieron el mismo modo de gobernanza; un modelo que combina la lógica jerárquica y de mercado, según los lineamientos de León y Muñoz (2019) y que, en realidad, los ajustes se presentaron a su interior. Estos se plasmaron en políticas y medidas orientadas, tal como indica la idea de gobernanza, a poner en ejercicio la autoridad del Estado sobre el rubro energético y el vínculo con otros actores, en particular, aquellos provenientes del sector privado.

En lo que implica la foto de la matriz energética, los datos señalan que los esfuerzos por diversificar las fuentes de energía y limitar la dependencia de los hidrocarburos han sido acotadas y de bajo impacto. El FPV y Cambiemos privilegiaron una lógica extractivista, anclada en la explotación del gas natural, más aún cuando los no convencionales se convirtieron en una especie de ‘salvataje’.

Por su parte, el vínculo del Estado con el mercado atravesó altibajos debido a la aplicación de políticas más restrictivas o más aperturistas, pero sin establecer una oscilación rotunda que redundara, a su vez, en un cambio de modelo de gobernanza. De hecho, sin ser la única medida, durante el gobierno de Fernández, el país se inclinó con la expropiación de YPF, hacia un modo mixto entre lo público y privado, el cual tuvo continuidad durante la gestión de Cambiemos.

Por último, la gobernanza energética también reflejó su aspecto interméstico. En el ámbito de la política exterior, en particular, en la dimensión económica, con diferentes intensidades, la energía fue para sendos gobiernos un verdadero obstáculo, ya que las dificultades de abastecimiento representaron erogaciones constantes de las cuentas públicas. En cambio, en la dimensión política, la energía obró como núcleo de acercamiento o conflicto, según el gobierno de turno y la contraparte implicada. En la gestión de Fernández y en menor medida, en la de Macri, la energía apareció vinculada a la dimensión político-ideológica. Sin desconocer su existencia, los hechos dan cuenta que no fue el hilo conductor de los vínculos con Bolivia, Chile y Venezuela, sino los intereses coyunturales en juego.

De esta manera, los ejes recorridos en el presente artículo aventuran desafíos complejos para Argentina. La apuesta a un enfoque cortoplacista, centrado básicamente en la explotación gasífera –en especial la no convencional- sin atender debidamente al sector renovable, evidencia una planificación estatal con deficiencias y que expone al país a las vicisitudes de un contexto internacional signado cada vez más por la incertidumbre. Asimismo, los cambios en el sector, ligados a los giros partidarios, favorecen la implementación de decisiones coyunturales que opacan el tratamiento de la energía como un engranaje vital para el desarrollo del país.

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